县级综合性招标采购大市场建立探讨
2005-10-28
近年来，随着国家经济体制改革、财政机制转换的进行，全国范围内的政府采购工作开展得如火如荼。但是，县级因经济、文化、思想、信息等相对滞后，政府采购工作刚刚起步，发展中遇到了种种问题，县级政府采购，包括建设工程招投标、国有资产出让等等事关国家利益、集体利益、群众利益的交易活动如何公开、公平、公证，规范有序的进行？政府采购机构如何建立？各地都依据自身实际进行了积极有效的探索。近期，笔者对江苏省涟水县招标采购大市场进了调研，认为该县的做法很值得经济欠发达的县区借鉴。
一、基本概况涟水地处苏北腹地，隶属淮安市，是周恩来总理的故乡，全县总面积1676平方公里，其中耕地面积130万亩，辖19个乡镇，总人口102万人。2004年实现GDP39.63亿元，全社会固定资产投资22.27亿元，财政收入刚刚突破3亿元，是江苏经济欠发达县之一。
2001年，为贯彻落实国务院、中纪委提出的"要进一步规范有形建筑市场和政府采购工作，有形建筑市场必须与政府管理部门彻底脱钩，实行人员、职能分离，政府采购管理与执行机构分开设立"的要求。涟水县从改革公共资源配置方式入手，按照政府引导市场、市场公开交易、交易规范运行、运行统一监管的基本思路，从创新招投标管理体制入手，着力构建公开透明、规范有序、监管有力的招投标运行机制，彻底改革招标采购管理体制，组建专门的管理和服务机构，实行"扎口'管理，集中监督，探索建立了适应社会主义市场经济要求的新型监管模式。
二、具体做法
（一）深刻分析时弊，不断深化对招投标工作的认识。
近年来，涟水县委、县政府领导在实践中感到全县上下坚持穷办苦干，增收节支，树立过紧日子、过穷日子思想，挤出大量公有资金投入基础设施建设，全县城乡面貌发生了翻天覆地的变化。但在经济发展的同时，在少数单位和干部中出现了盲目攀比、奢侈浪费、贪污腐化等现象，表现在对政府采购管理不严，建设工程承包搞暗箱操作等违规违纪现象时有发生。他们分析了近几年来查处的党员领导干部经济违纪案件，发现32起案件有28起是因政府采购管理不严，招投标行为不规范而引发的行贿、受贿案件。这些问题的产生，在群众中造成了很坏的影响。要解决这些问题，就必须加强招标采购管理。同时，感到工程建设、医药购销、土地交易、政府采购和机电设备等有形市场重复建设，从实际运行情况看，各类市场在县利用率很低，另外，市场分散，使有关部门的监督管理很难及时到位，客观上造成了有形市场仍然是业务部门自己监督、自己操作，集“裁判员”与“运动员”于一身，部门保护和暗箱操作等问题屡禁不止。
为此，2001年开始，该县不断加大宣传力度，在全县各级干部中逐步树立了三种意识：一是加强招标采购管理是与时俱进，顺应形势发展的需要。二是加强招标采购管理是贯彻落实国家有关法律、法规的需要。三是加强招标采购管理是提高全县党风廉政建设水平的需要。他们先后召开了2次县委常委会、4次政府常务会，专题研究招标采购管理工作。县委、县政府根据县纪委建议决定，从体制、机制、制度改革入手，加强这项工作，并决定这项工作的改革由县纪委牵头，组建招标采购综合管理和服务机构，对全县政府采购、公有资产出让和招标工作实行集中管理和提供规范化服务。县纪委专门明确分管执法监察的副书记负责筹建工作，在较短时间内就将人员、设备和办公场所落实到位，并迅速开展工作。2001年底，筹建工作已结束，此项工作已纳入县政府正常管理。
（二）创新体制，打造招标采购统一平台。
2001年6月下旬， 为进一步贯彻落实中央提出的加大从源头上预防和治理腐败工作力度的要求，切实解决政府采购、公有资产出让、工程招投标、药械采购等有形市场存在的场所分散、重复建设、有场无市、多头管理、各自为政、不便监督等问题，县委、县政府决定改革招标采购管理体制，撤销原有关部门下设的招投标管理相关机构和场所，将建设工程、政府采购、公有资产出让、医药购销等招标采购活动的监督管理从相关部门的职能中剥离出来，进行归并集中，建立统一的有形市场，对全县各类招标采购活动进行扎口管理，集中监管，形成适应市场经济要求，有利于从源头上预防和治理腐败的新型管理模式。一是成立招投标管理委员会。管委会主任由县长担任，副主任由纪委书记、常务副县长担任。成员由县委办、政府办、监察局、财政局、审计局、工商局、物价局、质监局、水利局、交通局、供电局、电信局、建设局、国土局、卫生局、药监局等单位主要领导组成。管委会主要负责领导全县的招标采购工作，研究制定管理全县招标采购活动的规范性文件，协调处理招标采购工作中的重要事项和问题。二是设立招投标管理办公室。招标办为正科级行政机构，编制8人。主要职责是宣传、贯彻、落实各级政府关于招标采购工作的法规、政策和规章制度，管理、监督、规范查招标人、投标人、采购方、供应商或各代理机构的资格资质，处理招标采购中的投诉事项，依法裁定招标采购结果的有效性等。三是建立招投标服务中心。服务中心为股级自收自支事业单位，编制10人，主要负责为全县招标采购活动提供交易场所和规范化服务，收集整理全县招标采购资料，依法公开发布招标采购信息，为有关单位提供政策业务咨询，建立专家评委、施工企业、供应商档案库等。招标采购统一平台建成后，招投标管理与服务机构分立，职能分开，财务分帐，管办分离，各司其职， “裁判员”与“运动员”既无主管隶属关系，又与经济利益牵连，从体制上保障了招标采购活动的规范运行。
（三）规范管理，促进招标采购有序运行在创新体制的同时，该县依据有关法律法规，结合本地实际，探索了20多项系统配套、相互衔接的管理措施，并在实践中不断总结完善，形成了管理范围明确、监管方式规范、操作程序统一的招标采购运行机制，确保招标采购活动规范有序。
一是明确管理范围。凡单位使用财政性资金、集体资金以购买、租赁、委托或雇用等方式获得货物、工程和服务，公有资产拍卖、可竞争转让以及所有招标投标的行为，都必须纳入管理。公有资金采购范围主要包括：公用机动车辆及其维修、保险、燃油；办公、医疗、科研、教学等各种用品及通用设备；印刷出版、咨询、信息系统开发、后勤服务等。公有资产拍卖、转让的范围主要包括：国有土地使用权；执法、司法机关依法没收的物品，充抵税款、罚款的物品；闲置公有资产及其它物品。招投标的范围主要包括：法律规定应招标的各类建设工程以及装饰、修缮工程；可以采取招标方式确定标的或供应方向的其他项目。在实际工作中，该县坚持先易后难、稳妥推进，最终实现管理范围的全面覆盖。
二是规范管理方式，实行计划管理。各单位进行采购、拍卖，必须及时、准确编制计划并上报招标办，以便宏观调控，统筹安排和监督管理。因公出差在外确需采购、医院临床急需药品以及其他特殊情况未报计划的采购项目，须在采购后半个月内向县招标办说明原因补报计划，办理相关手续。坚持所有权人主张制。各项招标采购活动均由财产所有人依法主张承办，但必须在招标办的监督下到服务中心按规范程序运作。一个单位不具备招投标条件或竞争力的，招标办可根据全县情况，组织联合体招标或通过招标方式选择定点供应单位。联合体招标由联合体成员单位推举代表或县政府指定承办部门负责运作。严格票据审核。凡招标采购的收支票据入帐，必须附有招投标管理机构的证明，否则，一律不得入帐。
三是统一操作规程。该县专门制定了《涟水县公有资金采购、公有资产拍卖和招投标运行规程》，对各类采购、招标、拍卖活动的运行方式及程序和要求作出具体明确、便于操作的规定，使招标采购活动在统一的平台上按统一程序运作。为充分发挥招标采购的综合社会效应，该县还对招标采购信息发布、项目运行过程和项目运行结果评审等加以规范。项目正式运行前，由主张人依法在规定的媒体上发布招标采购公告，服务中心在中心网站上发布招标采购信息，广泛吸纳潜在的招标人参与竞争。目前到该县参与竞争的供应商、建筑商已遍及许多省市，竞争异常激烈，促进了价格与质量的最优化。项目运行过程中，由服务中心提供场所和相关服务，主张人依法组织，按规定程序操作，有关部门全程监督。招投标项目运行结果，由主张人从服务中心评委库中随机抽取的评委，实行封闭式集体评标，其他任何人都无权干预，确保评标结果客观公正。
（四 ）强化约束，实现招标采购“阳光操作”。
统一招标采购平台要走出把“分散性腐败”演变为“集中腐败”的误区，驱散“阳光下的阴影”，必须坚持靠制度管人，严格按制度办事。该县相继建立了《关于对全县公有资金采购、公有资产拍卖和招投标活动实施监督的暂行规定》等一系列监督制度，并认真抓好落实，使招标采购的各个环节切实得到有效的监督。
一是派驻监督机制。县纪委监察局向招投标服务中心派驻监察室，由纪委执法监察室一名副主任具体负责，抽调2名同志驻点办公，对场内交易活动实施全程监督。工商、物价、司法等部门分别向服务中心派驻工作人员，对交易过程和结果实施合同、价格和公正监督。对重大招标采购项目，除由县招标办和驻场监督机构参与监督外，还邀请人大、政协、等部门同志以及执法机关人员和职工代表进行现场监督，增加项目运行过程的透明度。
二是综合执法机制。由县纪委监察局会同财政、审计、建设、卫生、国土、工商、药监和招标办组成联合执法大队，定期对全县各单位执行招标采购纪律情况进行检查、抽查和暗访，及时纠正解决规避管理、违规操作等问题。先后组织全面检查4次，查处违规违纪问题80余起，有13个单位和4名党员干部被通报批评，组织处理3人，给予党政纪处分3人，经济处罚4.7万元。
三是考核评议机制。重点加强对评标专家的考核评议，推行记名制评标，每次评标均由评标专家在评分表或投票上签署姓名，归入评标资料档案，作为考核依据。评标结束后，由招标办组织有关人员对评标专家工作态度、业务能力、遵纪守法等情况进行评议打分。县招标办根据考核评议情况，每半年对评标专家作出一次评价。对考核不合格，评议不称职，不能履行义务，不能胜任工作的，建议有关部门取消资格或劝其退出评委专家库，违纪违法的，报请有关部门予以追究。县管委会还定期不定期邀请人大代表、政协委员、行风监督员、党风联络员、特邀监察员、财产所有人代表、招标人代表以及其他行政管理部门的人员，对县纪委监察局驻场监察人员、其他部门的派驻人员、县招标办、服务中心工作人员、评标专家履行职责、廉洁自律等情况进行评议，评议结果向社会公布，并向有关部门反馈，促进相关人员恪尽职守，依法办事。
四是社会监督机制。采取各种形式大力宣传招标采购方面的规定要求，并通过新闻媒体公开举报电话、信箱，开通网上举报，鼓励群众监督。随着招标采购法规知识的普及和招标采购工作的深化，群众参与招标采购监督的意识明显增强，不仅大的项目有人监督，就连农村改水、渔塘承包等小的项目也有人举报。
（五）跟踪监管，增强招标采购综合效果。
项目中标后，合同能否履行，承诺能否兑现，质量能否保证，直接关系到招标采购工作成效。该县多措并举加强对中标项目的后续管理，确保招标采购工作善始善终，取得实效。
一是强化合同管理。中标人确定后，采供双方在规定的时间内订立书面合同，并及时将合同副本送县招标办。由招标办会同有关部门对合同的条款进行逐项检查，重点看是否符合有关法律要求和采供双方招标、投标文件约定的条件，不符要求的，责令重签。在履约过程中，确需变更、中止、终止合同的，必须按规定进行，并及时到招标办和有关部门备案。对重大招标采购项目，县招标办依据采供双方合同，制定项目跟踪督查方案，进行重点监管。
二是规范资金支付。主张人在实施招标采购前，必须落实资金来源，并将资金转存县招标服务中心或提供银行资金保函，由服务中心按双方合同约定直接拨付给中标人。县招标办根据工程合同付款要求，建立付款档案，逐笔如实记载，并加盖票据鉴定章。
三是严格质量验收。采购项目完成后，由采购人依法成立质量验收组，明确验收人和监督人，大型复杂项目必须邀请国家认可的质监机构参与，按合同约定的技术指标、规格、服务承诺等，进行验收，并由参与验收人员在验收报告上共同签字，验收报告一式数份，采供双方各执一份，一份报招标办存档备查，经公正或鉴证的分别报相关部门一份。
四是建立诚信档案。县招标办统一制作《中标人服务质量跟踪监督意见表》、《采购单位履行诚信卡》分别交采购人和中标人，征求采购人对中标人在履约过程中服务态度、合同期限、产品质量等方面的意见，以及中标人对采购人在工作态度、资金拨付、承诺兑现、廉洁自律等方面的意见，履约结束后收回，纳入采供双方信誉档案，对信誉差的单位在适当范围内通报。
三、主要成效经过四年多的探索和实践，统一招标采购平台的综合社会效果日益显现：一是有形市场规范化建设不断加强。综合性招投标服务中心拥有专门的工作场所，机构健全，设施配套，管理规范，服务到位，高效运转。中心办公场所面积1800平方米，在编事业人员13人，设有开标大厅、评标室、投标人休息室、会议室、洽谈室，中介机构服务区、办公区，配备计算机1 5台、复印机1台、程控电话1 2部，已成功完成各类交易679场次。与此同时，全县上下形成了良好的依法招标采购监管氛围，县委、县政府高度重视招标采购工作，干部选拔任用前主动了解有无违反招标采购制度和插手工程招投标；各级干部在招标采购实践中受到了教育，看到了益处，服从管理意识不断增强。二是经济效益明显。统一集中监管后，实现了人力、场所、设备的资源共享和合理壕配置，仅人员就比原来减少1 6人，每年节约人头经费近2 0万元。通过公开、公平、有序的竞争，大大地提高了资金的利用率。据统计服务中心累计完成招标采购交易金额6.42亿元，节约资金8466.8万元，公有资产交易1.31亿元，增加收入5720万元。同时交易结果的公正性得到了保证。三是招标采购领域的不正之风和违法违纪问题得到了有效遏制。招标管理体制改革前的1998年到2000年，全县纪检监察机关共受理涉及招标采购领域的信访举报156件次，其中涉及乡科级领导干部93件次，有44名党员干部受到党纪和法律的追究。2001年以来，全县纪检监察机关受理这方面的举报仅有72件次，比前三年下降了53.8%，在查处的7起招标采购领域违法违纪案件中，无一起涉及乡科级领导干部。四是党群干群关系明显改善。由于过去招标采购市场秩序混乱，操作过程缺乏应有的透明度，群众对招投标不信任，相当一部分人认为搞工程就是搞腐败，因此，不论招投标中有无问题，总有一些人不放心。与此同时，一些干部也有说不出的苦衷，单位一有招标采购事项，说情、拉关系、走后门的人接踵而至，令人难以招架。现在各项招标采购全部进入大市场操作，层层有规矩，环环有约束，竞争凭实力，买卖两公平，群众心中有了底，干部洗个清白身，摆脱了各种人情、关系的纠缠，干部与群众在招标采购问题上“闹别扭”的明显减少，干群关系进一步融洽。
通过涟水大市场的调研，使人感到涟水为县级政府政府采购、建设工程招投标、国有资产出让的管理探索出一条既可行，又有效的新路子，很值得借鉴，县级还是应建立综合性招标采购大市场。
作者：陈永康
文章来源：中国政府采购网
