是“经评审的最低投标价法”惹的祸吗？——剖析某县近年的烂尾子等问题工程
2005-11-02
最近，笔者在市优工程验收评比工作中，听到某县反映：近年来，凡是采用经评审的最低投标价法招标的工程出现了许多烂尾子等问题工程，并列举了一些实例。出于对招投标监督和管理工作的责任感，我带着这个问题，前后利用一个月的时间，走访了当地及附近的建筑企业、36个建设单位、6个工程招标代理机构、质量监督管理机构，查阅了有关档案，比较全面地了解了该县建设工程领域的招标投标情况和工程施工情况。笔者认为：在全国各地正在学习《中共中央建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，研究制定反腐实施办法，号召或推行无标底招标之际，值得与纪检监察部门、建筑企业、业主、招标投标监管部门以及建设、财政等行政主管部门商榷。
一、近两年来工程招标的基本概况：
由于该县经济不宽裕，建筑体量不大，又对其技术性能没有特殊要求的通用工程多，非常适合采用经评审的最低投标价法，因此这个县从2003年起就依法采用经评审的最低投标价法招标（采用综合评估法的工程很少，近两年半时间仅有12个工程）。2003年、2004年和今年上半年全县兴建30万元以上、纳入招标采购的工程分别为87个、78个、47个，其中：采用经评审的最低投标价法招标的工程分别为 82个、74个、44个，分别占总数的为94。2%、94。8%、93。6%，采用综合评估法招标的工程分别为 5个、4个、3个，皆仅占5 %左右，被评为市优工程分别为 36个、41个、24个，分别占总数的41。3%、52。5%、 51%；被责令限改、返工或以法律手段解决的问题工程分别为 7个、11个、7个，分别占总数的 8。1%、14。1 %、14。8%；很明显，半拉子工程、胡子工程确实呈逐年上升趋势，而数量较大，在全县及附近地区产生了一定的负面影响，尤其是建筑企业反映十分强烈，纷纷要求政府采取措施处理好招标采购人与建筑企业之间的利益分配关系，引起了地方领导的高度重视，也对采用经评审的最低投标价法招标产生怀疑。
二、原因
造成半拉子、胡子等问题工程的原因固然是多方面的，但归根到底主要表现在垫资、项目经理乱挂靠、业主的管理意识和诚信观念及企业成本价的界定等问题上。
1、 垫资工程众多、数额偏大且时间较长。2003年以来无论是采用综合评估法招标采购的12个工程，还是采用经评审的最低投标价法中，很少工程业主按以往常规要求支付施工企业启动资金的，包括资金充足的国税局办公大楼和某二级企业办公楼工程。一般都是仿照当地政府为民兴办实事工程 “五二三”的比例付款方式制作招标采购文件，即第一年工程竣工付款50%、第二年付款20%、第三年付款30%。有的工程款五年才付清，还有一个中学师生餐厅工程校方出图纸、个人投资兴建，让其经营15年。而这些垫资都是项目经理个人行为，其所在公司不出资、不过问。这些项目在工程兴建过程中，建筑材料能赊则赊，实在赊不到的皆由项目经理出资，若施工的项目经理出现资金周转困难、工程事故等意外情况，则极易超成胡子工程、半拉子工程。
2、 项目经理无资质、低资质乱挂靠现象严重。只要有项目经理证书且有熟人介绍或者借用本公司项目经理证书，企业就可以开出企业法人委托书和项目经理调入公司的证明书，有时为防止招标人和招投标监管机构怀疑，还到主管部门出具项目经理调入该公司的证明，然后理直气壮地参加招投标活动，而企业对项目经理只收取5%左右的管理费，其他一切事情都撒手不管。在2004年的78个招标工程项目中，仅有43个工程是项目经理亲自在位施工，其他项目经理都由项目副经理在位全权施工，有项目副经理在工程施工中仅依靠无资质但有实际施工经验的地方工程队长为核心领头建造的，而这个项目副经理或工程队长往往就是工程的垫资者。胡子工程无一不是这种无资质或低资质项目经理挂靠工程。
3、市场混乱，建筑企业的投标报价竞相压低。由于挂靠者大多是地方的“神通”，可以免交主管部门的一些费用，可以打通招投标、质监、建管等方面的环节，因此其降低了个人的投资成本，代表企业的报价也就偏低。而不同类别的建筑企业表面上说起来成本不一样，但针对具体的工程也无法鉴定哪一家企业的成本价究竟是多少，就报价来说，专家评审起来很难判定最低投标报价是否低于企业成本。利润空间被大幅度压缩，失去了往日的“金桥银路铜房屋的魅力”，结果气走了大企业，萎穈了中等企业，神气了小企业。有些中小型建筑企业行管人员不多、项目经理少、投入成本小，但能够承担的市场风险也小。事实上，这种恶性循环、坐收渔利的事情大中企业也不得不眼红。至于质量问题“哪家业主不请监理把关呢？”此时的施工企业法人已将工程质量的把关希望寄托在施工监理身上，在走上法庭时才自觉后果严重。
3、 业主对监理和施工企业把关不到位、诚信观念差。第一、业主对质量监理的重要性认识不足。某企业包装车间大楼施工工程中标价为487万元，而其聘请的监理费仅5000元，该监理公司仅派出一名刚接收的毕业生长期在位负责，不会监督、不敢监督，对业主也没有任何责任可言。第二、有些业主对监理企业和建筑施工企业的监督管理知识严重缺乏，特别是如何考核监理公司派驻监理工程师等人员的工作情况；如何考核施工单位项目经理在位情况以及项目经理更换必须具有相应的资质等方面的规定基本不了解，他们不知道中标的项目经理原则上不允许更换，特殊情况下更换项目经理须严格把关，并履行必要的法定程序。第三、存在履约失信。这是导致大部分烂尾子工程的主要原因之一。采购人在招标文件和双方施工合同中载明按工程进度付款，可是，因挪着他用或审批人员不在位等缘故拖着不付。某县级中学教职工住宅楼、女生宿舍A、B楼施工工程招标时要求向业主指定账户打入100万元投标保证金方可投标，中标后转为履约保证金，而招标文件的付款方式载明是：竣工验收付清工程审计价的50%、次年付给工程审计价的15%、再次年付给工程审计价的15%、第四年十月份付清所有欠款。当然施工期间的50%的资金又是按工程进度分期拨付的。就在三层通过验收后，应付50%中的60%资金时，业主付款不到50%的一半，在业主的承诺下，施工单位又继续施工，当第四层即将完成时，施工单位因资金问题实质无法坚持下去，只好停下“等米下锅”。而此时的工程仍无着落，业主无影无宗。两个月后，欲哭无泪的施工单位只好请求法院解决了。造成非常不好的社会影响。第四、擅自缩短工期。有些业主一味追求进度，无所顾忌的要求施工方缩短工期。有个五层服务中心办公楼施工工程，建管部门核准工期为210天，与中标单位签订合同时坚决要求将工期定为90天，迫使施工企业赶进度，违反操作规程，在养护期未到的情况下就进行下一道工程序，严重影响了工程质量。第五、业主招人情标所致。在招标时，个别投标人通过关系与业主达成中标后施工图变更、附属工程或配套工程让其施工的协议，用于弥补微利的投标报价。与招标人签订合同时，中标人要求同时将附属工程或配套工程直接发包合同一并签订，在招标人因种种原因无法实现时，中标人设法套取投标保证金。然后找出不具备施工条件等借口，长期搁置。该县今年7个胡子工程、烂尾子工程中就有2个工程因此原因所致。
二、对策
由于工程项目承发包及建设过程中利益性矛盾突出，地方政府特别是建设行政主管部门和有关监管机构如何依法管理建设单位、监理机构和施工企业，只有针对实际问题，查找原因，对症下药，标本兼治，不断提高建设工程质量、信誉意识，大力营造“多建精品，少留遗憾”的浓烈氛围，并注重基础性管理，建立长效管理机制，保持管理惯性，才能使建筑市场实现良性运作、良性发展。
1、采用履约担保金制度。这是该县所有“胡子工程”、“烂尾工程”原先招标时，在招标文件里没有提及、合同中也未明确过履约担保金问题，而且也是对双方最直接、最简便的制约方法。这对打官司需时太长、手续太多，怕影响工程进度的招标人来说是有益的，对担心业主不能及时履约、拖欠工程款的投标人来说也是最有效的制约方法。实践证明，有些地区已出台相关的风险管理制度和行政制约措施效果非常明显。履约保证金必须双方相互递交，金额应当在合同价的15%左右，递交后必须应将银行保函等相关有效文件交给招投标管理机构保管，待合同履约完成后各自取回，否则按法律规定作为受害方的补偿。
2、健全企业信誉考核制度。一个项目经理只能在项目经理证书上载明的企业服务，如果因正常流动或因企业倒闭等特殊原因应即时换证，或者持市级以上建筑管理部门核发的并载明调入建筑企业名称的有效证件方可进入招标投标市场，否则应视为违规行为论处。招投标监管机构在审查备案材料中，应严格抓好备案审查关，发现借资质、乱挂靠等无序流动行为的应坚决查处，记入项目经理行为手册，对所在企业予以通报批评。不仅在所在地交易场所公布，在下次投标项目的资格审查时扣减一定分值，还要记入供应商信誉档案，供主管部门在企业年度考核心中参考，也供其他招标人在资格审查时参考，竭力维护好建筑市场秩序。
3、理性判定投标报价是否低于企业成本价。由于招标投标竞争择优的本质，企业在报价时既要考虑社会的平均成本，又要考虑企业的个别成本，同时兼顾市场需求状况和企业面临的竞争形势，在预算价格和企业的个别成本之间选择某一点进行报价决策。这也是评标委员会判定投标报价是否合理的基本尺度。在实际操作中，可以首先依据标底对投标报价做出初步的定性判定，之后，再从其他角度进行分析评判：一是对所有投标人的投标报价进行对比分析。对于一般的工程，在成熟的市场竞争条件下，不同企业之间的报价不应该过于悬殊，如果最低报价与其它几个较低的报价是比较接近的，或者虽然相差较大，但仍在可以接受的幅度范围之内，则该最低报价就有可能是合理的，则应对其进行更进一步的技术分析。二是要求投标人对其过低的投标报价做出书面承诺，并在限期内提供相关合法的证明材料。如供货方的企业营业执照、有效的法人承诺证明、企业资信证明等有针对性的材料，切实可行，具有说服力。三是结合投标人的投标方案进行评价，重点分析其降低成本的具体措施，如合理的工期安排和劳动力调配计划，若措施科学、合理、可靠，能够基本上实现降低成本的要求，就可以认为该低报价是能够接受的。四是对投标人的综合实力（即人、财、机和管理水平等）和特殊的竞争优势进行分析。如投标人在招标工程的附近有即将完工的工程，临时设施费可以节省等。五是分级设定成本价。市县造价部门应依据本地一二三级不同类别建筑企业的人员素质、机械设备、技术力量和管理水平等因素核定其成本价的幅度或者各个建筑企业在规定时间内，将自行编制的企业成本价的幅度报省市县造价部门核准，便于企业投标时评标委员会界定。其实，这样操作肯定带有主观性，但对一个项目而言，不同专家的理解和判定不尽一致，此时应评标委员会集体以票决的方式决定，并在评标报告中写明。
4、强化业主的监管意识。第一、建设单位的一把手应是建设工程的第一责任人，负总责，应成立建设工程管理机构，选用具有相应技术资格、精通业务、善于管理人员具体负责工程设计、施工招标投标、项目在建期间的综合管理和质量监督工作，确保工程建设保质保量、安全顺利实施。第二、严格考核监理工程师和项目经理在位情况和施工情况记录的。监理人员对工程实行全过程跟踪监理，对重要工序和关键部位实行旁站监理；工程监理人员必须按照施工工序，在施工单位自检基础上，对分项、分部工程进行核查并验收签证的，施工单位不得进行下道工序的施工，建设单位不拨付工程进度款。第三、要明确专人建立基建项目管理档案，加强对建设工程项目资料档案、工程款项等的管理。档案应包括：工程前期规划审批等准备资料、招标投标资料、施工情况记录（含变更设计情况）、付款档案、竣工验收等。工程款要严格按照合同条款和实际实施进度进行支付，严禁无故拖欠付款。第四、竣工验收后一个月内，建设单位应主动将工程预算、决算等到有关资料报送当审计机关进行竣工审计。建设单位必须按照最终审计报告支付工程余款。第五、推行违约清场制。建设单位要在合同载明施工单位施工中出现：非法挂靠、转包，违法分包中标主体项目，计划工期进度无故延误或发生有关法律法规规定的。则建设单位会同建设工程管理部门、招标投标监管部门，责成其限期清场，退出施工现场，并进行工程质量验收和数量造价清算。对严重违规违约的施工单位，应视情节，给予经济和法律等处理。
5、强化监管部门职责。工程质量无小事，有关部门应恪尽职守，相互配合，综合整治。招标监管部门在开工前应把好建设单位资金落实情况的审定关。只有银行或财政部门提供专项建筑资金资信证明方可进入招标程序，并在招标文件中载明采用预付款或以工程进度付款的办法；标后做好合同备案审查、履约跟踪督查制度，对随意更换项目经理、付款不按合同履约的要依法严肃查处。建设工程质量监督机构应在工程项目办理开工备案登记手续后三个工作日内，对工程是否具备规定的开工条件进行核查；并结合日常监督工作加大对重大工程项目的抽查频率和检测力度，发现建设工程质量不符合有关标准规定，可能存在质量安全隐患的，应及时告之建设者单位，要求施工单位立即纠正。对施工管理较差的施工项目管理和监理机构改革要求其立即整改，同时要跟踪整改情况。建设行政主管部门要严格加强对工程施工的监管，加大对施工中出现偷工减料，降低质量标准等违约违规行为的打击力度，发现问题应严厉处罚。审计部门应及时做好竣工审计工作，在收到建设单位上报的完整资料一个月内，审计完毕并向建设单位出具审计报告。
作者：陈寿鹏
文章来源：江苏涟水县招标投标管理办公室
