采购法规中的数字概念、操作实务及热点问题探讨
2005-12-06
政府采购法以及财政部18令中，有许多数字概念，这些数字反映出了政府采购的严肃性、精确性、科学性与可操作性。数字与操作实务密切相连，给各级采购机构准确执行法律提供了直接依据，当然也有一些数字虽然反映了精确概念，但由于相关配套设施不完备，或者说没有与政府采购改革进展与发展水准相衔接好，操作性不是很强，还有一些数字概念反映了一些热点问题，虽然一些观点尚未明确，但有必要进行充分的讨论与协商，以便使成熟的结论在政府采购实施细则中予以明确。
一、数字概念内容丰富，全面反映了政府采购工作关键控制点。
从政采购法与18号令两部法律法规数字概念所反映内容上可以看出，政府采购法原则性较强，而18号令是关于政府采购货物和服务招标投标具体管理办法的规章，是在政府采购法硬性规定基础上，对一些具体操作实务进行补充规定，补足了法律尚未规定的内容，有很强的操作性。从数字概念的形式上看，所有的数字不外乎三种形式：序数、分数、百分数和千分数。通过这三种形式的数字概念，我们可以发现，它们反映了政府采购工作有效控制点,具有丰富的内容，具体体现在以下十五个方面：1、供应商参与投标活动的一些数量标准上的硬性规定。如供应商的诚信度，联合体投标方式构成与相互责职,符合条件，开标法定数量要求，响应标书最低数量要求,废标数量规定，供应商参与采购人组织考察的规范性要求（见采购法22条、24条、36条、38条，18号令25条、34条、43条）；2、项目合同履约时添购（追加）的数量规定，不得超过采购金额10%（见采购法第31条）；3、开标程序中时间间隔的硬性规定。有利于供应商充分研究标书，进行市场调研、澄清疑问、制作投标文件（见采购法35条、18号令16条）；4、评标委员会的组成数量及构成结构。采购法对询价采购、竞争性谈判专家人数与构成，18号令对采购数额以上的标准作了明确规定（见采购法38条、40条，18号令45条）；5、档案保存年限为15年，显示了政府采购对档案保管的重视，重要性可见一斑（见采购法42条，18号令67条）；6、合同签订有效期及备案期。采购人中标、成交通知书发出之日三十日内签订合同，采购在七个工作日内将合同副本报监管部门备案，这是供需双方权利保护的有效举措，也是监管部门监督的利器。（见采购法46条、47条，18号令64条、65条）；7、质疑与答复期、投诉及法定处理期规定，采购人暂停采购活动期限。这些时限规定保护采购当事人的合法利益，充分的调查时间与提高了行政机关办事效率相结合，防止无限期的拖延（见采购法52条、55条、56条，18号令63条）；8、对采购人与采购代理机构的处罚数量规定。其中对采购人、采购代理机构隐匿、销毁、伪造、变造采购文件行为，将处以二万元以上十万元以下罚款，维护采购档案资料的真实客观性，对供应商不规范行为的控制是保证供应商诚实经营、公平竞争的有效途径。对集中采购机构违规处理数额较重，体现了对集中采购机构公共政策功能履行的重视（见采购法76条、77条、82条，18号令73条、74条、75条）；9、邀请招标操作程序规定。供应商最低数量规定，资格预审公告期、报名期、选择方式与数量，这是对政策采购法的有效补充，为邀请招标的规范操作奠定良好基础（见18号令3条、15条）；10、对澄清或修改期，以及变更开标信息发布期作了明确规定。招标文件进行澄清或修改的，应在提交投标文件十五日前作出,充分考虑投标人响应时间,延长投标截止时间和开标时间必须提前三日，当然此时限规定要根据具体情况而微调（见18号令27条、28条）；11、明确投标保证金收取比例，规范了各地采购机构各自为政的情况，给供应商减了包袱。当然还涉及到一些问题，有人认为按1%收取是否有泄露标底之嫌，值得讨论（见18号令36条）；12、及时退还中标人投标保证金的规定及处罚措施。这项内容有效呵护了中标人的合法权利,使得资金能够及时回笼，但实际操作中存在投标保证金与履约保证金自动转换、中标通知书发出延误等实际问题，值得分析（见18号令37条）；13、综合评分法价格权重范围的具体规定，使得综合评分法操作性明显增强，但工作中还要结合具体情况，准确界定权值（见18号令52条）；14、对评标结果的处理时限作了硬性规定。采购代理机构以及采购人都不得拖延时日，此项规定过于慎重，可能对于某些重大的采购项目较为适用，但一般操作程序中没有如此繁杂，而对自行采购确定中标供应商时间规定有很强的现实意义（见18号令59条）；15、明确了对评委违纪违规的处罚尺度。对自由裁量权很大评委作出相应处罚措施，是18号令对政府采购法的实施细则方面的诠释，是新增加的条款。处罚尺度掌握以情节与性质的不同而有所区别。（见18号令77、78条）。
二、时间概念与实务操作
从上述时间概念反映内容看，可谓五彩缤纷，是政府采购工作有效开展的手筋，在与实际操作相结合时，我的发现时间数字具有一些内在特性，结合政府采购工作现状，本文将作简要分析，希望能有助于大家准确执行法律法规具体要求，对指导当前工作有所裨益。
硬性特征。所谓硬性指标就是在实际工作中必须不折不扣完成的，没有讨价还价的余地，执行状况与法律原则，办事程序，方法宗旨紧密联系起来，一旦执行不力将会造成责任风险，经济损失，秩序混乱，投诉增加，破坏“三公一诚信”原则，造成后果与事件性质是严重的。法律法规中一些有趣的数字就是对此特征的最好解释，如货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。实际操作中，有些采购人认为供应商制作投标文件只有几天时间，等标期完全可以缩短，甚至找领导批示，要求提前开标，还以此作为要挟，指责采购中心办事效率低，对此，采购中心要不为所动，坚持按法律规定办事。效率与时效是不予盾的，时效仅是效率的内容之一，效率的最大体现是在尊重秩序的前提下才能得到。二十天时间的规定是与标书澄清与修改配套使用的，是为了给分布于全国各地的投标人充足时间进行准备，投标人的设备询价、置疑、制定投标方案、制作投标书等都需要大量的时间，时间充裕是保持公平竞争的基本条件。又如档案保管15年的规定，是硬性指标，因为档案汇集了招标采购过程所有的资料，具有原始价值和社会实证功能，在若干年后的审计、案件审查、效能指标分析、当事人有无违法违纪行为等方面有着举足轻重的作用，因此法律对集中采购机构隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件的，将给予重罚。集中采购机构要妥善保管好采购资料，把档案室标准化建设当作一项等同于采购工作的重要任务来落实，其实从某些方面来说也是自我保护的良方。又如符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质性响应的供应商不足三家的，应予废标。这条硬性规定是保证供应商合法权利与良好采购秩序的必然选择。实际工作中由于采购人人为提高准入门槛，致使供应商数量不足三家的情况时有发生，废标以后将由监管部门审查其资质要求，不当时将予以改正，至于实质性响应标书不足三家的，要坚决废标，不能迁就采购人，迁就低价而带病评定结果，否则造成的后果，采购机构及其评委难逃程序不当之责。再如18号令对邀请招标时限上的规定，都是属于程序上的问题，采购机构应该是程序合法的忠实执行者，一旦在法定程序上打了败战，没有谁能救你，各级采购机构要慎重。
弹性特征。主要是指给定了一个数字范围，执行时要根据具体情况而定，但不得突破上下限的规定。操作时规定具体数字是多少，很有学问，反映出当事人理论水平与实践能力的高低。对供应商违法行为的罚款金额为采购金额的千分之五以上千分之十以下，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，至于罚款究竟是非分明5%还是不是10%，还是别的数值，要看情节严重性、态度、合作精神、历史记录等情况综合看待。还有对集中采购机构在采购监督管理部门考核中，虚报业绩，隐瞒真实情况处以二万元以上二十万元以下的罚款；对采用综合评分法的，货物项目的价格分值占总分值的比重为百分之三十至百分之六十，服务项目的价格分值占总分值的比重为百分之十至百分之三十等，以上这些数字概念只规定了取舍的范围，由实际操作者自主处理，体现了法律在数字规定上的灵活性。
不确定性指标，也称概念化特征。主要是指有些数字概念虽然提出，但在实际工作中却难以准确执行，主要原因是监管不力或无力监管，表现出一些不确定因素。如采购代理机构应当在评标结束后五个工作日内将评标报告送采购人，采购人应当在收到评标报告后五个工作日内，确定中标供应商，实际操作时，往往是授权评委确定中标候选人，评委组成人员有一各采购人代表，公告七个工作日后，未受质疑就算完成采购活动；又如中标通知书发出三十日内必须签订合同，实际工作中发现，有些采购人由于资金问题，项目进度原因，或领导因素等，长期不签合同，或者与中标人约定一段时间后由履约，如学校考虑到在校学生上学秩序问题，而把工程履约延迟到放假后。
三、数字透视出的某些热点问题探讨
数字往往是闪光点，是精华所在，从中能够演绎出某些焦点问题，有些问题理论界尚未给出明确答案，实线中产生许多迷茫，有必要拿出来与大家探讨。
1、按采购项目概算1%交纳投标保证金泄露标底问题。按1%标准向投标人收取投标保证金能减少投标人资金投入，是方便投标、减轻投标人负担的重要举措，但有人担心准确地按1%标准执行，投标人会反向推导出采购预算，不利于公平竞争，其实这种担心不必要。一则货物与服务类招标已取消标底制。二则采购人的预算仅是概算，科学性与准确性不是很强，实践中发现中标价格与先期预算往往相差很多。三则预算根本没有保密性可言。有些地方采购预算在招标文件中已公开。因此按照18号令规定的1%标准执行是可行的。
2、关于供应商参加政府采购活动前三处内，在经营活动中没有重大违法记录问题。供应商参加政府采购应当具备的条件是政府采购法的核心条款，采购法规范的要点就是如何公平合理地确定供应商而已。上述“三年内”无违法记录规定，是保证供应商诚实经营的有力措施，但这些记录由谁提供，在“政府采购活动三年前”就是说潜在投标人以前没有参加过政府采购，这些准确数字不可能由采购中心提供，工商部门能够提供吗？全国供应商诚信建设档案建立起来吗？资源能够进行网络化共享吗？这些问题我们不得而知，另外“重大违法记录”指什么？也没有明确规定。
3、关于对评委进行处罚的问题。18号令对规范评委管理及处罚措施作了具体规定，正视了评委在实际工作中的不良行为。如评委私下接触投标供应商，擅离职守，有明显不合理倾向，未按评标方法和标准评标的要处以一千元以下的罚款；收受财物，泄露评标相关情况的要处以三千元以上五万元以下罚款。这是采购法中没有的新的规定，是完善评委动态管理的有效手段。这里存在处罚主体问题，评委是采购监管部门聘用的分布于各单位技术经济类专家，临时性、聘用制是其基本特点，组织结构是松散型的，对他们处罚是否有操作性可言，值得探讨。
4、关于不得单独或分别组织有一个投标人参加的现场考察问题。单独一家考察可能涉及到标准一致性、信息全面程度、人为因素等方面的影响而出现不公正现象，规定很好，但现实操作性不强，招标采购单位组织考察往往不能成行。一般情况是供应商会利用与采购人千丝万缕关系进行私下考察，采购人认为这样也很方便，也不存在违规行为，而且许多供应商是顺便来考察的，具有随机性与零散性。
5、关于投标保证金五个工作日退还，逾期多支付利率问题。投标保证金必须在开标前交给采购代理机构，否则将是无效投标，而法律法规对履约保证金交付给谁没有明确规定，交给采购机构与采购人也各有利弊，不少采购机构在标书中注明投标人中标后投标保证金将自动转成履约保证金，一旦投标保证金金额偏少时，转入履约保证金阶段还要补交。按照法规规定五日内退还，以后必须还要交纳履约保证金，来回折腾，办事效率不高。笔者认为一旦投标过程未发生不良行为，中标后投标保证金自动转成履约保证金 ，不足部分补齐，这样比较稳妥些。交纳对象应为采购代理机构，作为中间方能站在公正立场上处理履约问题，便于对采购人与供应商进行控制。有些地方在定点采购活动中，投标保证金、履约保证金都由政府采购监管机构收取的做法似乎不妥，应该坚决制止。
6、关于邀请招标时限长问题。邀请招标预审公告时间不得少于七个工作日，在公告期结束之日起三个工作日内潜在投标人提供资格证明材料，然后以随机抽取方式选定中标人，发出投标邀请书。邀请招标属于招标方式，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日，这样算起来，邀请招标的时间至少要三十日以上，比公开招标还长，为什么要这样规定呢，主要是限制邀请招标数量，不能成为某些人规避公开招标的另一形式。实践工作中发现，前十个工作日的程序规定一般能够达到，开始发放标书时间至投标截止期却普遍达不到二十日，一般在十天左右，这种违法行为甚至连采购监管部门也没有意识到。
7、关于投拆处理时限规定问题。采购法和18号令都对质疑、投诉、处理中采购活动时限作了明确规定，严格按程序与时限规定履行相关职能是采管部门义不容辞的责职，然而在实际工作中有些供应商对法定的投诉程序避而不见，跳过采管部门，直接写信给当地党政官员，而党政领导也乐于批示，责成纪委兴师问罪，在还没有搞清楚是有效、无效投诉情况下，已搞得满城风雨。党政领导也不清楚政府采购法定的投诉程序，其实对于领导来说，处理此类问题很简单，一旦收到采购当事人以各种方式传来的投诉后，完全可以依法定程序批给政府采购监管部门处理，然而有些领导非要自己拍扳，调查报告层层上报，最终以行政命令方式解决问题，但有时领导人由于出差，出国、学习等原因耽误很长的处理时间，法律法规上投诉时限的规定在此已经失效，因此说政府采购规范操作依然保重道远。
文章来源：中国招标信息网
