高速公路工程招标探讨
2006-11-30 山东济菏高速公路有限公司 宋玉华 邬 艳
改革开放以来，我国掀起了公路工程建设新高潮，特别是高速公路建设高速发展，现通车里程已达三万多公里，名列世界第二位。公路工程建设已逐步走上法制化轨道，《公路法》、《招标法》《公路工程招标投标管理办法》《公路工程国内招标文件范本》已构成规范公路工程建设的法律法规体系。但是也应该看到，我国国土面积大，公路工程覆盖全国，公路工程融资渠道有政府拨款、企业投资、外商投资等建设主体多元化的特点。近几年公路工程建设大部分进行了招标，小部分工程还是计划分配。招标有公开招标、议标等形式，招标、评标、定标不规范（各地有各地的做法）。为此个别投标人中标后不是研究认真履约，创造业绩占领市场；而是研究各地招标方式的不同，可以利用的空间，影响了公路工程建设。公路工程招标投标规范化势在必行。笔者仅从高速公路建设单位角度，以高速公路工程建设为例，探讨高速公路工程建设过程中的招标行为，不足之处敬请提出宝贵意见。
1.公路工程必须实行招标投标制
公路是国家的战略性资源，公路工程主体是社会的公益性事业，公路工程建设是一个系统工程，是由国家交通交通部、各级地方政府统筹规划、安排的基本建设建设项目。无论投资主体是谁，建设单位都应该按照国家有关法律法规，在政府主管部门监督下进行招标投标选择设计、监理、施工单位。
凡是条件容许的都应该进行公开招标，最大限度地扩展招标人的信息量，选取有履约能力的、有诚信业绩的承包商；减少工程建设中的不规范行为，杜绝产生腐败。
通过招标形成以建设单位为主的，由建设单位、咨询单位、审计单位组成的业主；由监理单位，检测单位组成的监督单位；由设计单位，施工单位组成的工程实施单位。建设单位分别与监督单位签订委托监理、检测服务协议，与监理、检测单位形成委托与被委托的关系；分别与设计、施工签订设计、施工合同，设计单位接受咨询单位的监督，施工单位接受监理单位的监督。建设单位、监督单位、工程实施单位以合同为依据，各负其责，相互监督，完成合同协议约定的工程任务。
2.投标人的服务内容
直接参加高速公路工程建设的单位有建设单位、咨询单位、律师事务所、审计单位，监理单位、检测单位，设计单位、施工单位等。他们各自主要的工作任务是：
咨询单位完成工程前期的预可、工可等工作，监督设计单位实施的初步设计与施工图设计，工程建设期间进行技术咨询服务；
律师事务所完成工程建设过程中的法律事务工作服务；
审计单位完成工程建设过程中例行的审计任务；
监理单位完成土建工程监理，交通工程监理，房建工程监理，绿化工程监理，机电工程监理任务；
检测单位完成重要桥梁工程检测任务，交通工程检测单位完成交通工程检测任务；
设计单位完成土建工程设计，交通工程设计，房建工程设计，绿化工程设计，机电工程设计任务；
施工单位完成土建工程施工，交通工程施工，房建工程施工，绿化工程事故，机电工程施工任务；
3.招标方式与注意问题
3.1 建设单位的组成
《公路工程招标投标管理办法》规定：具有与招标项目相适应的工程管理、造价管理、财务管理能力；具有组织编制公路工程施工招标文件的能力；具有对投标人进行资格审查和组织评标的能力的招标人可以办理招标事宜；无上述条件的招标人，应当委托具有相应资格的招标代理机构办理公路工程施工招标事宜。工程建设单位要根据建设项目的具体情况，组建以工程管理、造价管理、财务管理、征地拆迁工作为主的组织机构。但所谓建设单位的工程管理能力是相对的，工程建设单位应以完成工程项目的报批手续（工程开工令、征地拆迁、筹集资金、工程招标等）为主，不可能储备从土建工程设计到机电工程管理的全部技术力量，主要的专业技术工作应由咨询单位来完成。
一般国内建设程序是，国家交通主管部门或地方政府规划拟从某地到某地道路，并由交通主管部门或由交通主管部门委托的咨询单位进行工程前期论证（立项、预可、工可），然后交通主管部门自行、委托地方交通主管部门作为建设单位，或进行招标确定建设单位；建设单位分别进行设计、监理、施工等单位的招标（或委托），进行工程建设。现阶段的监理单位仅是对施工过程进行监理，对设计单位的监督仅以设计完成后，由建设单位临时召集专家审查会对设计成果进行审查，往往因时间仓促等原因导致审查深度有限，不能及时发现问题。实际施工过程中，设计变更成为影响工程进度和造价很重要的原因之一。
笔者建议，建设单位作为工程的投资者，首先应委托一家专业的咨询公司作为工程代理，为建设单位提供技术支持，并监督实施设计工作。
另外，近几年屡屡出现工程法律纠纷、工程资金的违规操作等案件，建议建设单位可根据工程需要，分别委托一家或几家律师、审计事务所作为建设单位的补充。
3.2对咨询、审计、律师、监理、设计单位招标
近几年，公路工程建设对施工监理单位已经普遍实行招标投标，对设计单位及其他咨询服务单位的招标投标也已实行。但相当一部分的建设单位没有认识到，对咨询、审计、律师、监理、设计单位的招标与对施工单位的招标不完全一样，有的还是以投标价作为选择的主要依据。以至监理单位投标进行价格大战，部分监理单位为了保成本从市场聘用低素质的人员充数，影响工程监理质量，造成恶性循环。
笔者认为对咨询单位、审计单位、律师事务所、监理单位、检测单位、设计单位招标都要进行公开招标，其中最关键的是监理单位和设计单位，他们是工程监督和实施单位中的重要的环节。个别工程量小、投标人少的项目，如咨询单位、审计单位、律师事务所、检测单位、机电工程监理单位也可进行邀请招标。笔者认为以上单位以投入人的智力劳动为主，投入的设备及其他成本较少，工作好与差主要反映在服务态度、服务水平上，对以上单位招标可采用综合评估法，以选取业绩良好、技术能力强、服务及时的单位为主，投标价为辅的方式。
现在国内能完成公路工程咨询任务的单位还不多，建议国家制定公路工程咨询的有关规定，逐渐建立完善公路工程咨询系统，使之承担起公路工程咨询工作任务。在目前状况下，建议建设单位委托有实力的监理单位和设计单位，分阶段进行工程咨询。
国内公路工程设计招标文件范本已出台，设计单位正逐渐走向市场，设计招标正逐渐走向规范。现阶段公路工程设计主要存在的问题是设计单位深度不足，对工程进度、工程质量、工程造价影响较大。表现为工程设计周期短、设计单位与地方群众的沟通少、设计人员对工程现场情况了解不全面、设计代表服务不及时、设计过程无监督等，随着设计招标投标的规范化，如果有咨询单位对设计全过程进行监督，公路工程设计肯定能上台阶。
我国的公路工程监理队伍随公路工程建设的高速发展迅速崛起，为我国的公路工程建设做出了巨大贡献，也培养出了一支适应我国公路工程建设的监理队伍。但近几年监理队伍也暴露出了不少问题，如个别监理人员素质偏低，个别工程监理人员服务不及时，个别项目监理单位不严格履行监理服务协议等。对监理单位的招标要以监理单位的业绩、人员资质、诚信记录为主。审查监理单位投标书一是要看是否监理过类似工程，是否按时完成了工程计划任务，工程质量是否达标（是不是建成的工程通车没有几年就坏了），是否服务、廉政工作受到用户的表扬；第二拟投入的主要监理人员是否满足工程的需要，要审查投标人的毕业证书、资质证书、监理证书，要根据工程特点选择专业对口的工程监理人员；第三查询交通主管部门、建设工程主管部门有无该单位的不良记录。采用综合评估法评标时可将业绩、人员、诚信三方面的分值作为投标人是否中标的主要方面。
3.3 对施工单位招标
对施工单位的招标是公路工程建设最关键的环节之一。部分工程开工前对工期、开工时间、合同段划分等制约工程建设的关键因素策划方案与实际情况差距较大，造成开工后施工单位迟迟不能进场或进场后不能开工，或造成工程的征地拆迁、地方关系协调成为工程建设的主要矛盾，严重影响工程的进度与质量。
建设单位编写招标文件时一定要根据工程量大小、工程的难易程度、潜在中标人的三个能力、工程质量的客观规律确定合同工期；一定要根据工程开工有关手续报批情况，包括永久占地、临时占地、土场征用、拆迁情况等确定合理的开工时间；一定要根据合同工期、工程量大小、工程特点、潜在中标人的施工能力及行政区分等因素合理划分合同段（合同段太大，更难保证完成工程计划、质量目标；合同段太小，增加建设单位管理难度，增加临时占地费用，减小施工单位设备利用率。）。
《公路工程准备投标管理办法》规定的招标程序是：编制投标资格预审文件和招标文件－发售投标资格预审文件－对潜在投标人进行资格审查－向资格预审合格的潜在投标人发出投标邀请书和发售招标文件－组织潜在投标人考察招标项目工程现场，召开标前会－接受投标人的投标文件，公开开标－组建评标委员会评标，推荐中标候选人－确定中标人并公示－发出中标通知书－与中标人订立公路工程施工合同。笔者建议对部分推荐中标人要有选择性的进行考察，以确定其投标书的真实性。
对施工单位招标可采用公开招标，采用合理低价法、最低标价评标法、双信封评标法评标。对一般技术含量的公路工程，现在国内的施工队伍经过多年的施工实践，其技术力量、设备力量已完全能适应公路工程的要求，投标主要是管理能力的竞争。采用合理低价法可优选那些管理先进的优秀企业。评标分为两个阶段，即资格审查阶段和投标书评审阶段，各自有不同的重点。资格审查阶段主要是确定投标人是否具备实施本工程的能力，要对投标人的营业执照、资质证书、同等工程的业绩、财务状况、及拟投入本工程的人员、设备进行评价。要注意资审文件的真实性，要防止借用他人资质、虚假业绩、虚假财务报表、大单位投标小单位施工、对资审强制性要求随意填写等不良现象。投标书评审阶段对通过初步评审和详细评审的投标人，按招标文件规定的方法对评标价进行评分即可。
采用最低评标价法评标时，招标人应做标底控制成本价。任何历史阶段生产力水平都是一定的，低于成本价的竞争都可以认为是恶意竞争。虽然大型企业与小型企业的成本不一样，但招标人可以将合格投标人理解为符合招标项目要求的、与资质一致的施工队伍。笔者理解成本价是施工现场使用人工费、材料费、机具设备费、及现场管理费、现场其他费与税金的总和。招标人做出控制成本价，开标前公布，低于成本价的作为废标处理，才能有效地选择与招标工程相适应的投标人，保证工程达到预期的工期、质量目标。
对一些特殊工程，如独立大桥，采用新技术、新结构、新工艺、新材料构造物，特殊地区或特殊地质环境的工程，工程技术含量在工程中占的权重较大，对通过资审的投标人可采用双信封评标法评标。第一次开商务和技术文件信封，对商务和技术文件进行初步评审和详细评审，确定通过商务和技术评审的投标人名单。第二次再开通过商务和技术评审投标人的投标报价和工程量清单信封，再按照招标文件规定的评标办法进行评标，推荐中标候选人。
4. 公开、公正、公平招标与政府监督
4.1公开、公正、公平招标
所谓进行公开、公正、公平的招标，主要表现在公路工程招标要执行《公路法》、《招标投标法》、《公路工程招标投标管理办法》、《公路工程国内招标文件范本》的相关规定。
公开性主要表现在：能实行公开招标的项目要进行公开招标，实行邀请招标的项目要经过交通主管部门批准；招标程序要执行《公路工程招标投标管理办法》、《公路工程国内招标文件范本》的相关规定;招标文件要公开招标方式、招标内容、评标（定标）方法，中标人要进行公示。
公正性主要表现在：招标文件要经过政府交通主管部门的批准；开标要有政府交通主管部门纪检人员和公证处公证人员参加；评标专家应从省级以上政府交通主管部门组建专家库中抽取；评标过程有政府交通主管部门纪检人员监督；中标人要进行公示；评标、定标结果应报政府交通主管部门备案。
公平性表现在：评标严格执行《招标法》、《公路工程为招标投标管理办法》、本项目招标文件，维护投标人的合法权力。评标过程中有招标人的风险，也有投标人的风险，要公平维护各方的利益，不得将招标人的风险转移给投标人。
4.2政府监督
政府主管部门通过审查招标文件、派人监督招标过程、对招标结果备案来进行监督招标。笔者认为其中最重要的是审查招标文件。招标文件是本项目的法律条文，是交通部《国内公路工程招标文件范本》的具体化，也是建设单位招标是否公开、公正、公平的关键所在。往往工程建设过程中的一些主要问题就是招标文件的反映。
如工程的合同工期问题，许多工程不顾客观实际条件拼命缩短合同工期，严重影响工程质量。征地拆迁问题，许多工程开工手续还没办完，土地征用手续还没得到批准，工地永久占地、临时占地、土场还没征用，永久占地中的构筑物还没拆迁，就不切合实际地确定了开工时间，开工后施工单位迟迟不能进场，工期、施工组织设计、合同管理只能流于形式。议价问题，fiedec条款原意议价由监理工程师与承包商协商达成协议，业主办理支付；现《国内公路工程招标文件范本》规定是施工单位申请，监理单位审查，报建设单位批准；现在许多项目做了议价迟迟不批复，议价随意性非常强，完全是建设单位的意见。笔者建议招标文件要确定议价的方式（价格的计算方法、公式），便于建设期间操作。还有索赔等基本流于形式，无法实施。
现阶段公路工程已基本经市场化，招标人以政府业务部门为主，工程建设的建设、监理、施工三方中施工单位是最弱势群体，若招标文件不体现对施工单位权益的保护，或以霸王条款、格式合同强加于施工单位，就很难体现招标的公开、公正、公平了。政府主管部门在审查招标文件时，要将各招标人编制的招标文件统一到《招标法》、《公路工程招标投标管理办法》、《国内公路工程招标文件范本》的标准上来。
4.3 政府主管部门记录参与工程建设单位的业绩并于公布
政府主管部门要对所有参加公路工程建设的单位进行记录，并通过官方网站或其他方式予以公布，使之成为公路工程招标时咨询投标人业绩的主要渠道，也使公路工程招标成为全社会监督的项目。
5．结语
公路工程是社会公益性事业，必须进行公开招标，才能选择优秀的工程承包商，有效地防止腐败。公路工程招标内容要进一步的规范化。工程建设单位在实施招标的过程中，招标程序要规划化，实行政府主管部门监督下的公开、公正、公平招标。
参考文献：
1.《公路工程招标投标管理办法》
2.《国内公路工程招标文件范本》
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