积极探索和实践招标采购监督管理的新机制
2006-11-30 安徽省安庆市招标采购管理局
随着社会主义市场经济的快速发展，招标采购交易活动已经深入到经济活动的各个方面,各类建设工程越来越多，土地出让和产权交易活动日趋频繁，政府采购和药品集中采购规模不断扩大,这已经成为一个地方经济发展是否有活力、有成效的重要标志，但由于招标采购监督管理体制和机制滞后，导致这些领域成为违纪违法现象和商业贿赂行为易发高发的“重灾区”。据建设部通报,今年1至6月份,发生在建设工程领域的商业贿赂案件1600多起,占全国商业贿赂案件的六分之一。如何加强监督管理，保证招标采购交易的健康运行，从源头上预防和治理腐败？这是当前亟待解决的一个重要课题。近年来，安庆市针对查办经济案件中暴露出的问题，以及在招标采购监督管理中发现的问题，紧紧抓住薄弱环节，从深化改革入手，按照起点高、刚性强、内容全、覆盖广、操作易的要求，积极创新招标采购监督管理体制机制，着力打造新的平台，对招标采购活动实行集中统一规范的管理，取得了良好的效果。
一、深入调研，探索新途径
按照现行法律法规的规定，建设工程招投标、国有土地使用权转让、国有产权转让、政府采购、药品集中采购等活动的监管主体为各相关行政主管部门。实践证明，这种分散的管理模式已经不适应市场经济环境的发展变化，其弊端不断显现，特别是一些行政主管部门管办一体，集投资、管理、监督、操作于一身，导致监督难以到位，干预和插手招标采购活动、规避招标、假招标等现象时有发生，并由此而引发了不少腐败问题。为了解决这些问题，市委、市政府组织精干力量，深入到兄弟省市以及本市有关行政主管部门，开展了一系列大规模的调查研究工作，深刻分析工程招投标、土地出让、产权交易、政府采购等领域存在的突出问题，认真查找招标采购监督管理在体制上和机制上的缺陷，积极寻求从根本上解决问题的措施。通过深入细致的调查研究，提出了改革创新招标采购监管体制和机制、对招标采购工作实行集中统一规范管理的建议，市委、市政府主要负责同志的高度重视，指出集中统一规范管理招标采购工作是政风行风建设的重要内容，是源头治理腐败的有效手段，也是推进行政管理体制改革的积极探索。在市委、市政府坚强领导和支持下，2006年6月8日市招标采购管理局正式挂牌，全市统一、开放、有序的招标采购平台正式建立，公权公用、管办分离、互相制约、透明公开、开放竞争、进场交易、统一监管的招标采购新机制开始运行。
二、创新思路，构建新体系
安庆市集中统一规范管理招标采购工作的总体思路是：将原来分散在各个部门的招标采购监管权集中到市招标采购管理局统一行使，按照“政府引导市场，市场公开交易，交易规范运作，运作统一监管”的原则，统一交易场所、统一交易规则、统一信息发布、统一规范运作、统一监督管理。建立了由管理层、监督层、服务层构成的监督管理体系。
管理层为市招标采购管理领导小组，由市政府常务副市长任组长，市政府秘书长、市纪委副书记、监察局局长任副组长，市直相关部门和各区政府主要负责人为成员，主要职责是研究和制定招标采购监督管理有关制度，协调处理招标采购监督管理工作中的重大事项。
监督层为市招标采购管理局，属市政府正处级直属事业单位，主要职责是在市区范围内集中行使招标采购监管权，制定招标采购交易活动监督管理具体制度，规范招标采购交易行为；对招标采购文件及有关资料实行备案审查，对招标采购交易结果履行情况实行监督检查；建立评标专家库、代理机构、供应商备选库，建立招标采购当事人参与招标采购交易活动的诚信档案；受理有关招标采购交易活动的举报投诉，调查处理招标采购交易活动过程中的违规行为；对招标采购当事人的投标保证金、履约保证金缴存情况实行监督管理；对县（市）招标采购交易活动进行监督指导。市纪检监察机关向市招标采购管理局派驻监察室，对市招标采购管理局和各相关行政主管部门履行职责情况实施再监督。
服务层为市招标采购交易中心，属独立事业单位法人，主要职责是为招标采购活动提供场地、信息和咨询服务。凡市区范围内使用国有资金、公共资金和其他依法必须进行招标的建设工程项目、政府采购项目、药品集中采购项目以及国有土地使用权出让项目、国有产权转让项目，其招标采购交易活动一律进入市招标采购交易中心进行交易，交易中心以外不得进行任何政府投资项目的招标采购活动。
在这种新的监督管理体系中，招标采购人组织实施招标采购活动、评委会实行封闭独立评标、市招标采购管理局实施监督、其他监督部门实施再监督，保证了招标采购工作的公开、公平、公正和诚实信用，有效地从源头上预防和遏制了腐败。
三、夯实基础，打造新平台
招标采购监督管理工作是一项系统性工程，要使新的监督管理体系发挥作用，就必须要建立一套新的、行之有效的监督措施和平台。
一是硬件平台。在监督手段上，运用高科技电子设备进行全过程监控，设立了信息发布大厅、三个开标室（含拍卖大厅）、三个封闭评标室、答辩室、监控室、资料室、信息管理室，并建立了智能电子监控系统、电子触摸查询系统、大屏幕LED电子显示系统、语音对讲系统、智能OA办公自动化系统、多媒体投影会议系统、公共广播及音乐系统。评标时，评委在封闭评标区独自评审，遇到疑问，在答辩室通过语音对讲系统向招标采购人、投标人进行询问，有关监督管理人员在监控室通过智能电子监控系统对各个开标室、评标室活动情况进行监督，每一项招标采购项目交易活动过程都制作成CD光盘以备查。
二是软件平台。在制度建设上，市政府制定并颁布了《安庆市招标采购监督管理办法》，并配套制定了“六个实施细则”和“五个暂行规定”，对监管职能、操作程序、监督检查等方面做出了具体规定。市招标采购管理局据此制定了涵盖招标采购活动全过程的报件备案审查、信息发布、报名登记、资格审查、开标评标、中标公示、合同签定备案、合同履行监督等重点环节的运行程序和要求。首先在确定招标采购方式的环节中，增加了市招标采购管理局审核的程序，防止“假招标”现象的发生；其次统一了信息发布程序，信息须经市招标采购管理局审核后，在指定媒体上发布，防止出现“歧视性”条款；第三统一了报名和资格预审方式。报名必须进场，在市招标采购交易中心工作人员的见证下进行，防止出现“排斥潜在投标人”的现象。当符合条件的投标申请人超过九家时，必须实行公开规范的资格预审，预审文件必须备案审查，预审活动必须在监督部门的监督下实施；第四改进了评标专家产生及抽取的方法和程序。凡政府投资项目其招标采购活动所需的评标专家一律在市招标采购管理局建立的评标专家库中随机抽取，招标采购人不得作为评委参与评标，也不得委派他人参与评标。第五建立了招标采购当事人市场准入制度和诚信档案，对违反诚信要求的当事人限制其在一定时间内参加政府投资项目的招标采购活动。第六加大对招标采购后期工作监管力度，对履约保证金实施监管，防止合同双方不按合同履行职责，搞阴阳合同，欠付工程款等违规违法行为。
三是管理平台。在人员选配上，针对招标采购交易工作的客观现实要求，市招标采购管理局严格把好进人关，选调精兵强将，做到宁缺勿滥，坚持“德才兼备，任人唯贤”的要求：①学历高——大学本科以上；②素质好——近年来在年度考评中被评为优秀；③业务能力强——能独当一面开展工作；④纯洁——背景单纯，年龄较轻。对选调人员实行先借调工作考察，成熟一个调入一个，保证了干部队伍的精干、高效、务实，从而有力的保障了各项措施的落实和工作的开展。
在内部管理上，市招标采购管理局制定了《招标采购工作主要程序管理暂行规定》、《投标开标评标定标程序规定》和《评标纪律》等一系列内部管理制度，对工作流程的各个办理环节、办理要求、完成时限、监督制约等作出硬性规定；建立了分工负责、分段管理的工作模式：管理科负责审核报建资料、资格预审文件、招标文件等；交易中心负责为信息发布、进场报名、资格预审、开评定标等活动提供服务；监督科负责对各个环节的不规范因素实施全程监督。通过加强内部管理，强化责任意识，机关管理工作进一步制度化、规范化、程序化。
四、规范操作，显现新成效
市招标采购监督管理局自揭牌运行以来，进入市招标采购交易中心进行交易的项目累计105项，涉及房屋工程65项，市政基础设施工程11项，政府采购26项，国有土地矿产权、产权出让3项；其中公开招标35项，邀请招标44项，竞争性谈判11项，询价12项，拍卖、挂牌交易3项。交易预算价3.81亿元，中标价3.31亿元，为政府和业主节约资金5000万元。由于严格管理，规范操作，我市招标采购交易活动受到了社会各界的广泛好评。南京某公司经理在一次中标后，感慨万千，逢人便说：“我既不认识业主，又不认识招标局的人，没想到这次中了标，安庆的招标真公正”。上海某电梯公司在参加完市防汛抗旱指挥中心电梯采购竞争性谈判后说：“这次没中标，是我们电梯进口件比不上别人，我输的心服口服，安庆这么好的环境，下次再来，就有信心了”。市里的一位老领导在一次全程参与调研招投标活动后说：“这种模式是一块试金石，没有私欲的人肯定赞同”。
四个多月的实践证明：对招标采购活动实行集中统一规范的监督管理，能够进一步推进招标采购有形市场的建设，形成统一、开放、有序的招标采购平台，有效解决招标采购市场分散所造成的部门分割和行业垄断问题，更好地服务于社会，服务于经济建设；能够进一步整合行政资源，降低行政成本，减少管理上的漏洞及人为因素干扰 ，有效预防和遏制招标采购过程中不规范行为和腐败现象的发生；能够进一步完善招标采购制度，提高招标采购活动法制化、规范化程度；能够进一步强化政府对招标采购活动的监管，彻底解决招标采购管办一体的问题；能够进一步加强与纪检、监察等执纪执法机关的联系，强化集中监管，形成多层次、全方位、全过程的监督网络；能够进一步提高执法人员的业务素质和业务水平，努力做到严格执法、公正执法、文明执法，保证招标采购活动的公开、公正、公平和诚实信用，优化发展环境。为了加大招标采购监管力度，完善监管措施，我们提出以下两点建议：
（一）针对现行有关招标采购法律法规已经滞后于现实，希望国家有关部门尽快对现行的有关招标采购法律法规进行修改和加快人大的立法；
（二）针对当前招标采购监督管理体制存在的弊端，尽快成立国家招标采购管理局，对招标采购实行统一监督管理。
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