如何通过体制和机制的创新使招投标工作
真正做到公开、公平、公正

郑州市建设工程交易中心 张连科 袁水懿
招标投标工作是目前社会各界所普遍关注的热点问题。《招标投标法》实施6年来，我国的招标投标工作已经取得了长足进展，招标投标领域不断扩大，招标投标行为逐步规范，招标投标已经成为推进现代市场体系建设的重要手段，对打破行业垄断和地区封锁，提高经济效益，保证项目质量，预防和减少腐败，发挥了重要作用。但我们也清醒地认识到，招标投标活动中还存在着一些亟待解决的问题。譬如，招标人规避招标、虚假招标的现象还时有发生；投标人串通投标、弄虚作假或者恶意竞标的情况还比较严重；评标行为不规范，一些专家不能从客观公正的立场出发对投标文件进行评审；行业保护和地区封锁还不同程度地存在，政出多门、规则不统一等。这些问题的存在，直接影响了招标投标事业的健康发展，妨碍了统一开放、公平竞争的市场秩序的形成。对此，尽管国务院有关行政主管部门、各级地方政府相继颁布了《招标投标法》的有关配套法规、规章，各级招标投标监督机构针对招投标活动中出现的新情况、新问题也不断推出了一些管理上的新办法和新措施，但道高一尺、魔高一丈，由于多种原因，这些问题还没有从根本上得到解决。
如何通过机制和体制的创新，真正体现招标投标活动所应遵循的“公开、公平、公正和诚实信用”这一基本原则，使那些违法违规者无懈可击、无空可钻、有空不钻。笔者认为应着重抓好以下两个层面的问题：一方面要解决好根源的问题。通过建立长效的教育培训考核机制、科学的监管体制和完善的法规制度等，来提高招投标从业人员素质，遏制权力膨胀，实施有效监管，防止各自为政，维护法制的统一和完善。另一方面是遵循市场客观规律办事。通过增强投标人的竞争机制、改革评标标准和办法，完善社会监督机制，使招标投标回归本来面目，让招标投标在市场经济的发展中自我完善。笔者针对所提出的上述观点，试从以下几个方面进行阐述。
一、建立长效的教育、培训和考核机制，树立招标投标行业的良好形象
（一）树立招投标行业形象的必要性
一个行业的形象，是一个行业的品牌，每一个从事这个行业的人员都有一种自觉维护行业形象的意识。任何一个行业都必须树立本行业的良好形象，使每一个参与其中的新成员都有一种自豪感，继而去自觉地维护这个行业形象。这是促进行业有序发展和不断繁荣的基本保证之一。
对我国的招投标行业来说，行业形象问题尤其重要。因为招投标领域范围较广，具有竞争性、松散性（往往以公众集会形式进行交易）的特点，每一个从业者的一举一动都会产生较大的社会影响，故良好的行业形象不可或缺。试想，在招标投标活动的开展中，如果对一些招标人规避招标、虚假招标，投标人串通投标、以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标，一些招标代理机构违法违规经营、相互之间恶性竞争等现象视而不见，势必会直接影响招标投标事业的健康发展，妨碍公平竞争的市场秩序，损害国家利益和社会公共利益。因此，提高招标投标行业从业人员整体素质和职业道德水准，是塑造和维护招标投标行业良好形象的基础保障。
（二）建立长效的教育、培训和考核机制
1、要教育培训制度化。实际上就是组织经常性的教育培训，使之形成一种习惯，切忌想起来就搞一次，忙起来就忘了。要紧紧围绕提高招投标参与各方的法律法规政策素质这一根本，突出学习、遵守、贯彻、维护行业规范这一重点，丰富教育内容，创新教育方式，落实教育责任，确保教育效果。按照上述要求，通过科学安排教育培训内容，编制一些重点突出、内容简练、易于掌握的行业规范教材，采取灵活多样的教育培训形式，有计划、有针对地进行教育、培训和考核，提高招标投标行业从业人员的法律法规政策素质和职业道德规范，学会运用法律武器来保护自己的合法权益。
2、要严格监督管理，加大执法力度。首先要加强领导，按照“谁主管、谁负责”的原则，合理分工，落实责任，为树立行风提供强有力的组织保证。其次要通过沟通协调，发挥整体合力，各行业监督部门及相关方面要紧密配合，切实解决行业中带有普遍性、倾向性的问题。再次是把行风建设纳入考核范围，结合社会反映、群众反映，把查找问题、分析问题和采取措施解决问题有机结合起来，加大监督考核和惩罚力度，强制其走上正确的发展轨道。对行业中存在的歪风邪气决不姑息迁就，否则形象是树不起来的，良好的风气也难以形成，所有的工作仍将流于形式。
3、要建立招投标从业人员职业水平认证制度，提高执业素质。要尽快建立招投标从业人员职业水平认证制度，确定招投标水平考评制度实施方案，组织考评制度专家委员会，制定发布《招标投标职业水平考评实施办法》，实行严格的招投标执业准入、禁入制度，全面提高招标投标从业人员的职业道德和专业水平，使每一位参与招投标的人员都明白，进了这个门就要懂得这个行业的规矩，做到自觉按规矩办事而不敢触犯“雷区”，构筑起一个统一平台之上的行业自律机制。
（三）充分发挥招标投标行业协会的作用
组建跨行业、跨地区的招标投标协会，构筑在统一平台之上的招投标自律机制，是规范招投标活动，创造公平竞争的市场经济秩序的重要措施。招标投标协会是政府实施招投标行政监督的重要依托，具有不可替代的作用。要切实发挥行业组织的应有作用，协助政府规范招标投标市场秩序、研究提出政策建议、加强行业教育培训、收集提供行业信息、制定职业标准规范，推动招标投标行业自律。
建立和完善行业自律管理机制，提高行业自律水平，是行业健康运行和规范发展的重要保障。自律是行业组织发展的基础，是维护行业信誉的内在要求。因此，协会要教育和引导招标投标参与各方正确处理社会效益与经济效益的关系，通过法律法规的有效约束，使招标投标从业人员具备良好的诚信道德意识；通过协助政府研究科学的教育、培训和考核办法，提高政府监管水平，激励从业人员把遵守诚信道德变成实际行动，形成自律、自觉、公平竞争的招标投标市场秩序。
二、建立科学有效的招投标监管体制和运行机制，解决当前招投标体制和管理中存在的诸多问题
（一）要建立科学有效的监督体制，首先要弄清什么是“科学的”和找准缺乏有效监督的症结所在，然后去“对症下药”、堵塞漏洞，方能达到科学有效监督的目的
1、关于“科学的”问题
“科学的”就是不依人们的意志为转移的（至少不是代表某部分人或某些部门的意志），符合事物发展的客观规律的。也就是说，“人为的”或少数群体的就是不科学的，“想当然的”也是不科学的。必须从客观事物现阶段的发展中去找出规律，然后去提炼、去总结，形成合乎道理的方法，再让这种方法应用于客观事物的发展中，这样才是“科学的”。实践证明，“市场经济”是从国内和国外的经济发展中总结出来的行之有效的方法，是符合我国当今经济发展形势的。所以按市场经济办事，就符合客观实际要求，就会有利于社会经济的发展。
招标投标是市场经济中一种有组织的公平交易方式，一种国际惯例。所以招投标监督管理办法的制定，不能只从行政监督角度去人为的考虑，还要从市场经济发展的本身去寻找出路。不能把招投标活动孤立于市场经济之外，要遵循市场经济的发展规律去制定方法。只有这样，才能建立起科学有效的监督管理体制。
2、寻找缺乏有效监督的症结所在
随着招投标领域的不断扩大，在招标投标活动的实际开展中，参与其中的部门和人员也越来越多。但若要就某一招标投标活动本身来讲，不外乎有“招标人、投标人、招标代理机构、评标专家和招标监督”等这几方。不言而喻，招标投标活动的规范与否，同招标投标参与各方的行为息息相关。寻找缺乏有效监督的症结所在，也要紧紧围绕着这几方去逐一剖析：
角色一----招标人
存在的主要问题：规避招标、虚假招标，将应公开招标的变为邀请招标，将应邀请招标的变为直接发包；私下操作、明招暗定，人为缩小招标公告发布范围、缩短报名、投标时间和设小标段；滥用资格预审权利，随意设定或改变评标标准，排斥和限制潜在投标人；不依法履行招标成果，强迫中标人降低报价，垫资承包，签订“阴阳合同”，指定分包等。
上述问题产生的根源：一是法律法规不完善。在赋予招标人自主选择招标代理机构、享有资格审查、制定招标文件等诸多权力的同时，却没有对等、细化地做出其应承担责任和履行义务的条款。二是监督制度不配套。招标人在整个招标投标活动中的运作程序不公开、不透明，一些招标人行政权力过大，背后又有“领导”过问，使监督者“无据可查、无计可施”，甚至根本不敢去管；加之招标监督部门目前的监督形式大多是重事前监督和过程监督，而对招标人是否真正履行合同和落实招标成果的事后监督，却没有得到应有的重视。
角色二----投标人
存在的主要问题：串通投标，以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标，在中标后擅自转包和违法分包等。
上述问题产生的根源，尽管有由于“僧多粥少”的市场压力导致恶性竞争的原因，但主要是因为招标人的不规范行为、不公开运作，缺乏有效的监督和制衡而衍生出的结果。在实际中往往表现在：招标公告发布后，潜在投标人报名有限；一家真正投标，再由其寻找几家投标人陪标“演戏”；招标人事先圈定的投标人一旦“失足”，便想方设法拖延中标通知书发放或合同签订，来驱使中标者最终“自愿”退出。
角色三----招标代理机构
存在的主要问题：一些招标代理机构违法违规经营突出，有的受控与招标人在资格预审、评标办法、评标专家上“做文章”，帮助其钻法律空子和逃避监督以达到明招暗定；有的以不正当手段为特定投标人谋取中标；代理机构之间恶性竞争。
上述问题产生的根源：一是招标代理机构的发展尚处于初始阶段，实际运作中缺乏独立性，相当一部分靠“关系”承揽业务；二是发展不均衡，有的地市多达120余家，缺乏必要的政府调控；三是政策法规不完善，缺乏合乎市场的竞争规则，动态管理还尚未建立和形成等。
角色四----评标专家
存在的主要问题：评标行为不规范，一些专家不能从客观公正的立场出发对投标文件进行评审，要么按照招标人或招标代理机构的事先“意会”去评标，要么在接到评标项目后到处打听、接触并盲目承诺投标人，以寻求不正当的经济回报。
上述问题产生的根源：一些专家缺乏必要的职业素质，把评标简单的理解为既然受聘于人就要尽可能地满足别人的“意愿”。评标专家大多数是兼职的，在招标人（招标代理机构）和投标人行为不规范的现实下，加之监督部门对其动态管理的跟不上，专家往往会抛弃其职业准则，把其“副业”看作挣钱的一种方式。评标专家评定结果不公开，使专家避开了监督和社会监督。
角色五----招标监督者
存在的主要问题：一方面是在监督过程中行政缺位。重事前监督、轻事后监督；有的发现问题而不去制止和纠正，缺乏必要的监督力度；有的接到招投标的投诉和举报，要么不去认真、及时地开展调查而草草应付，要么查出问题后出于维护本行业（部门）的“形象”等原因，执法却显得苍白无力。一方面是在监督过程中行政越位。有的监督者直接介入招标投标活动，由行政监督变成行政主管，非法代替招标人行使招标权力；有的则受招标人、招标代理机构或投标人的经济利益驱使，共同参与幕后的违法违规操作。另外，还不同程度地存在着个别地方和部门政务不公开、少数监督工作人员“吃、拿、卡、要”等问题，严重影响着监督部门的形象。
上述问题产生的根源，尽管有监督者自身法制观念淡薄、职业素质不高和管理上存在一些漏洞之外，主要是我国招投标现行的管理体制不健全所带来的后果。不可否认，这种“根据不同领域工程建设的特点，有多个部门按照各自职责范围内分别实施监督”的多头管理格局，虽然有利于发挥各有关部门在专业管理方面的长处，但同时也难以避免地产生出“条块分割、多头管理、同体监督、政企不分、部门和行业保护”，以及法规政策的不统一和监督尺度的不一致等问题。譬如，按现行的职责分工，对于招投标过程中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。这种分工实际上是一种同体监督。由于行业主管部门同下属投标人、招标代理机构和具体的招标管理机构之间有着千丝万缕的联系，因此很难实施有效监督。
3、梳理出解决问题的主要途径和方法
一是要理清楚谁是招投标活动的主体、参与者和切身利益者。这一问题其实不难回答：招投标主体是招标人和投标人；参与者从狭义上讲有招标代理机构和评标专家等；切身利益者同样是招标方和投标方。问题的关键是，不能让监督者成为直接参与者，不能让参与者成为切身利益者。否则，主体就会混乱，招投标秩序就会破坏。
二是要理清楚“由谁来监督谁”的问题。目前的一贯做法是，由政府监督部门来监督招投标的主体和参与者。这一点无可厚非，因为政府监督部门是依法代表国家在行使权利。但这种监督体制是建立在监督部门工作人员的职业道德和职业素质的前提下，也就是是将监督的权利置于了“人”的手中。而“人”不是置身世外的判官，他是社会的一分子，不可避免地会受到来自社会方方面面的“影响”和“挑战”。一旦他的监督权力产生倾斜和膨胀，那么由谁来监督他呢？
譬如，招标人有的是投资主体，有的则是国家投资的项目法人，也行使着国家的利益和公众的利益。招标投标法赋予了招标人资格审查、组织招标工作等诸多的权利，在行使这些权利的过程中，又由谁从国家的切身利益出发监督了他们呢？
再譬如，评标专家来自于社会兼职，是一个庞大而松散性的群体，在评标中有独自打分、发表看法的权利，有行为被保密的权利。那么，在整个评标过程中其言行又由谁真正监督了他们呢？
其实，在整个招投标的活动中，最具监督能力的一方被忽视了，他们是招投标活动的主体方、切身利益方――投标人。这就像一个三条腿的凳子，少了一条腿，必然不稳定，光去固定那两条腿怎么能行呢？为此，笔者试举一例说明引入投标人监督的重要性和可行性：在评标活动中，评标过程是保密的，评委的打分也是保密的，这往往对评委的打分没有制约，或按招标人的意图打分，或按自己的人情打分，更有利益驱动打分。有些评委之所以敢这样打分，是因为切身利益者投标人不知道评委的打分情况，更不知道是谁打的分。如若在评标结束后公示出评委的打分结果，可以不署评委姓名，只注明评委编号，将评委的打分置于社会公众尤其是投标人的监督之下。这样必将会大大减少人情分、利益分的出现，有效保障评委评标的客观、公正性。
因此，招投标监督体制和运行机制的创新，要兼顾市场的主体各方，达到相互制约，制约得越紧越稳定。这就好像一个凳子，找到了凳板（主体）和凳腿（参与者），对监督部门来说，问题就是让凳子如何更稳定。方法很简单：平衡各方力量，相互制约，自我完善。只有这样，才能使招投标工作健康有序发展。
（二）建立科学有效的监督体制和运行机制，使招标投标工作真正做到公开、公正、公平
1、完善适应国情和市场经济发展要求的法制体系，有效规范招标投标行为
一是由国务院组织制订《招投标法实施条例》，维护法制的统一和权威。改变目前有关配套规章存在的效力层次不高、职能重复交叉等问题，适当调整依法强制招标范围和标准，完善资格审查程序、评标标准和方法、评标专家管理等方面，完善和细化招投标的法律责任条款，增强可操作和约束性。
二是制定并推行通用的《招标文件示范文本》。这有利于招标人和招标监督部门工作的制度化、规范化，并可节约大量的时间，减少违法违规行为和不必要的纠纷，减少各种人为干扰，而且还可以加快招投标电子政务建设，提高政府监督和公共服务能力，促进社会有效监督。应在制订《招投标法实施条例》的基础上，尽快制订通用的招投标示范文本（商务标），各行业行政主管部门编制本行业或产生项目技术规范（技术标部分），并在国家投资项目的招投标中强制使用。
2、建立统一、权威的招标投标督察机构，有效规范招标监督者的行为
针对我国招投标现行的管理体制实际，笔者建议：在保持各行业、各部门分头实施监督的格局同时，成立统一、权威的各级招标投标督察机构，由纪检监察部门牵头，涉及招标监督的各行业及相关部门为成员单位，下设常驻机构于纪检监察部门，以发挥纪检监察的职能，充分运用《中国共产党纪律处分条例（试行）》和《行政监察法》赋予的权力和手段，协调、督促、检查、考核本级各行业招标投标的监督工作，有效规范招标监督者的行为，为招投标参与各方和社会各界开辟一个通畅的招标投标举报投诉渠道，以此来推动整个招投标行业的不断发展。
3、建立统一的有形招标投标市场，促进招投标活动的阳光作业
招投标法定程序是招投标公开、公平、公正的前提和保证，严格规范招投标运作程序，将招投标活动的各个环节置于公开、透明的环境下，能有效约束招投标当事人的行为，从源头上预防和治理腐败。这一点已经在有形建筑市场的运作中得到了很好的验证。笔者建议，应在有形建筑市场的基础上，建立由当地政府管理、不隶属于任何行政部门的统一的招标投标有形市场，按照“统一进场、各自监督；规则一致、程序公开”的原则，促进招投标运作程序的公正、透明，规范招投标参与各方行为。同时，不仅能有效预防各行业、各部门因重复设立所造成的资源浪费和新的行业限制，而且将大大加强各行业和部门的工作交流和沟通，提高整个招投标行业监督水平。
4、建立统一的评标专家库，提高评标的公平性、公正、客观性
对现有分散在各行业、各部门的评标专家库进行整合，建立国家、省两级的跨行业和部门的统一评标专家库，分专业、分级、分区域设置，解决一些地市专家面窄、人数有限、串通评标的现象。建立健全评标专家管理制度，实施统一的资格认定标准，加强对评标专家的培训、考核、评价和档案管理，根据实际需要和专家考核情况及时对评标专家进行更换或补充，实行评标专家的动态管理，切实保证评标专家客观、公正地履行职责。
5、加强招投标信用体系建设，健全失信惩戒机制，促进行业自律
市场经济就是信用经济。对招投标市场主体及从业人员加强信用管理，是建立规范的招投标市场秩序的重要举措，也是整顿和规范招投标市场秩序的治本之策。应尽快在各行业、各地区企业信用档案的基础上，推进整合信用信息平台，对招标人、投标人、招标代理机构、评标专家分别建立信用档案和信用评价制度，做到信息公开，资源共享，并将运作规范、信誉良好的单位以及违法操作的单位纳入社会信用系统，提供社会公众查询。通过惩恶扬善，促进招投标行业自律。
6、加强评审办法的随机性和客观性，改变投标人以运作关系为主的思维模式
制定公正公平、科学先进、可操作性强的评标办法，是招标工作中公正公平的基础保障。编制招标文件时制定评标办法是招标人以及投标人特别关心的内容之一。按定额报价招标时，投标人除了想办法知道标底以外，还通过做通招标人的工作控制主材量的考核办法，以达到与其他投标人拉开得分差距的目的。实行工程量清单报价招标以来，投标人又想尽办法，打通关系控制资格预审，进行围标。笔者根据多年来从事招标工作所遇到的种种情况，建议防止和杜绝此类问题的发生应从以下方面着手：
（1）控制资格预审环节
近几年出现了越来越多的围标、陪标、串标现象：有些投标单位甚至结成陪标同盟，这次你给我陪，下次我给你陪；或者陪一次标给多少钱。有些招标人甚至怂恿投标人这样做，损害国家利益。之所以这些行为能够得逞，是因为目前资格预审环节监督不力造成的。解决上述问题，必须监督控制好资格预审环节，将招标人资格预审权力弱化。事实上我们有比较完善的资质管理体系，何况我国招投标的真正主体往往是国家，而不是直接参与招标的私有投资方。
我国采用的是资质管理体制。无论是勘察设计、还是施工和监理都有严格的申报审批制度、年审制度和市场准入制度。因此，在与国际接轨，引进国际上先进的招投标监管模式的同时，要充分利用我们在资质管理方面的成果，切不可照抄、照搬国外的全部做法。资质管理制度已经严格审查了投标单位的承包能力、财务能力、设备能力和人员能力，而且有权威性，无须由招标人再制定一套资格预审办法，也无须由招标人再去考核上述能力。只在招标公告上注明资质等级和专业类别就可以了。这项工作应由行业行政管理部门建立统一的资质、信誉档案信息并在网上公开发布，使资质作为资格审查的唯一条件。只要满足资质条件的，招标人不得拒绝其投标。
这样有人认为可能会造成投标人过多，加重评标工作难度。但解决这一问题也并不复杂。
（2）让投标报价成为中标的绝对因素，甚至是唯一因素
以前常用的评标办法是综合评估法，有投标报价、施工组织设计、业绩、信誉、工期、质量、考察分等等。事实上，在诸多的评标项目中，施工组织设计的评审产没起多大的正面，一个技术不是多么复杂的项目，施工组织设计的评审就列了十几项，占到30%以上的权重，全被一些徇私舞弊者利用了。笔者认为，这些项目没有必要再评审施工组织设计，因为投标人在编制投标文件这一项时往往是套来套去。其实，报价就已经包括了施工工艺和施工管理的因素在里面。试想，对于技术特别复杂的项目，又有多少专家能评审得了？因此，建议不妨干脆就让投标人在中标后由自己去解决，因为市场会促使承包商提高生产水平和管理水平，否则它就会被淘汰。至于业绩、信誉、工期、质量、考察分就更不是评标中要解决的问题了，行业行政主管部门要把这些统一纳入资质管理体系中管理。
说穿了，招标招的就是一个报价，投标人越多越好。因为招标就是要获得一个标的物的合理价格。价格是由价值决定的，价值是由社会平均的必要劳动时间决定的，投标人越多，报价的平均值越能体现社会平均的必要劳动时间，平均报价越接近标的物的价值。只评报价，对于评标工作来说是很容易的。这样看来，评标专家还干什么呢？笔者认为，评标专家应逐步发展为招标咨询专家，让他们的力量服务于招标人招标的前期、中期、后期咨询工作。那样，为社会带来的效益可能更大。
一个项目，投标人如果很多，有人会说这是在浪费社会成本。那么，投标人用金钱行贿是不是在浪费社会成本，这么多国家干部被腐蚀是不是在浪费社会成本，而且，那不仅仅是浪费社会成本的问题，而是在损害着国家的利益和形象！试想，把投标报价作为中标的唯一因素后，加强了中标的随机性，投标人还会浪费自己的成本去行贿吗？相反，工程成本会大大降低，国家利益和公众利益从此得到保障是没有问题的。由此看来，加强评审办法的随机性和客观性，是解决招投标流于形式的一个根本出路。
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