土地招标的尝试与探讨
2006-12-11 达华工程管理集团 杜永林
在人们赖以生存的地球上，除了四分之三的海洋面积之外，还有高山大川、荒漠湿地，真正可以开发的土地面积十分有限。随着全球人口总量的日益增长，城市化经济开发的迅猛发展，工业化的大量开拓，土地被占有的面积不断加大，尤其在人口众多的我国，土地资源更显得极其宝贵和匮乏。然而令人吃惊的是，尽管国务院三令五申要求严格控制土地的审批权限并颁布了有关规定，但仍有不少地区以招商引资、发展开发区等名目，无偿或极低廉地以协议方式提供土地用以建厂房、开发房地产，使极其宝贵的土地资源惨遭破坏。为了改变这种现实，国家从2004年开始改革土地使用制度，将其以前的协议方式终止，而实行土地“招拍挂”方式。以前的协议方式即土地开发者（包括房地产、工业开发者等）与集体土地拥有者或国有土地拥有者通过谈判方式双方达成土地补偿协议（即每亩土地补多少钱），经过政府部门认可后，将集体土地变为国有土地，并与国土资源部门签订国有土地使用合同，开发建设时再缴纳国有土地出让金，这样开发商就顺理成章的拿到了一块又一块土地。过去执行时土地协议价格相差甚远，付款期限一拖再拖，农民失去土地而又上告无门，一些村、镇、县干部还中饱私囊、贪污腐败。大量未经政府批准的土地一片又一片地被非法开发、销售，房地产价格又居高不下，使一些不明真相的群众被骗。据2006年《北京晚报》消息，2006年北京近300个在销售的别墅项目，真正有“户口”的才占10%，也就是说，大部分手续不齐全（相当一部分是没有取得合法手续）。2004年8月份以后，北京市土地使用制度改革为“招拍挂”方式，即通过招标、拍卖方式公开交易地价。同时将所谓“生地”交由一级开发商开发，把“生地”变为“熟地”，即按照规划部门意见，一级开发商不仅把市政、交通、通讯等达到“三通一平”和“七通一平”，还要把中小学、幼儿园、图书馆、医院等基础服务设施也建设完善，然后再将经过评估验收合格的“熟地”交给政府，政府再通过“招拍挂”的方式进行经营性土地使用权出让，即开始土地的二级开发建设。北京市土地一级开发率先在中关村科技园进行了探索和实践。目前奥运中心公园的土地一级开发也进行得很成功，二级开发市场也取得了一定经验。
今年9月份，我们承担了“北京市丰台区宋家庄顺八条八号地块经济适用住房项目”开发建设单位的公开招标工作。受北京市建委、北京市国土资源局委托，公开招标选择位于北京市南三环附近原北京市化工三厂130,700平方米的土地上建设30万平方米左右的经济适用房的开发建设单位，这是我公司作为专业的招标代理机构首次承接经济适用住房开发建设单位公开招标工作，在北京市也是第一例。
这个项目有四个特点：
（1）项目地块原为北京市化工三厂，土地已进入市土地储备中心，投标人只需负担土地开发补偿费。因为是经济适用房，土地由国家无偿划拨，所以开发商不需缴纳土地出让金，但由于土壤污染较严重，需要按照市环保局的土壤治理方案进行土地修复工作；
（2）项目建设周期规定为三年，房屋销售按照市建委的规定应该是定向销售，但招标前还不能确定具体销售范围；
（3）项目资本金比例要求高；
（4）本项目为经济适用住房，最终销售价格已确定，开发商仅为微利。
对这个项目的招标文件编写，我们十分重视，比我们招标过的几个奥运场馆项目、首图二期、中国音乐学院、佑安医院、地坛医院等项目都更重视，多次开会研究磋商。鉴于北京市有资格和实力承担本项目开发建设的房地产开发单位超过100家，为了保证招标工作的质量,本着节约社会资源的目的，委托人同意我们的建议，采用资格预审的方式最终确定九家投标人。在评标因素的构成中，商务部分主要评审投标人的经济实力和开发建设方案，而在资格审查中已经评审的资质、业绩、管理等条件相对降低评审分值。
宋家庄项目以建设完成招标范围内全部开发建设工作内容的平均房屋销售价格为投标报价。具体包括：
（1）建设用地的土地出让补偿金；（2）勘察设计和前期工程费；（3）建安工程费；（4）住宅小区基础设施建设费（含小区非营业性配套公建费）；（5）管理费；（6）贷款利息；（7）税金；（8）微利。小区营业性配套公建实行“谁投资谁收益”的原则，其建设费用不摊入开发建设成本。在经济适用住房中代建的廉租房，政府的收购价格不包括第8项微利。
实践中，关于土地开发及房地产开发中招标是明标还是暗标，是否应设置招标底价和拦标价问题一直存在很大争议。因为前期工作程度很低，有很多不确定因素，此次采用建设方案采用暗标，先设立拦标价的作法，主要目的是考察和评判投标单位的各种费用标准是否依据充分、是否符合地块所处区域的客观实际及其测算是否科学、合理等方面的能力状况和经营水平。
土地一、二级及房地产开发中所需的投资额相当大，很有可能出现开发建设工作不能按质、按量、按期完成的情况。为防止政府与开发单位相互推逶，合同协议必须设置终止协议条款。终止条款的核心是资金最终到位的时间和数量以及建设开发的质量和成本。
北京市丰台区宋家庄地块的公开招标虽然刚刚起步，还有很多理论和操作层面上的问题尚需探讨，但是它迈出了极为可喜的一步。我们体会到土地一、二级开发建设工作中通过招标方式有很多好处：
（1）土地的公开招标使开发商能理性地、认真地进行商务报价。不但报出土地价格，还要报出今后建成房屋的最高销售价格，“双向”控制比单一拍卖土地价格可能更能突出政府的主导作用，也更好引导房地产开发健康良性地发展，其目的是建设和谐社会。北京市在2004年8月31日以后有一个公认的事实，每一次拍地都由于拿地价格的攀升而造成房价的狂涨。如果通过双向报价而且签订合同，能在一定程度上控制房屋价格的上涨程度。
（2）通过土地的一级开发公开招标，能够真正的落实国务院及各部委对土地实行严格控制的目标。目前全国各地土地一级开发的管理办法五花八门，各种类型开发区的管委会，既是政府的一个部门，又是所谓的一级开发企业，个别开发区用土地二级市场赚来的地钱再来搞一级开发的部分基础设施，致使一级、二级市场混淆。二级市场没搞好，一级开发变成空话。很多地方消费者已经入住，但各种基础设施却尚未建设起来，无水、无电，消费者无法生活，更谈不上一些公共设施的建设，致使孩子上不了学、入不了托等等，投诉和法律纠纷的比例加大，造成了一系列社会不稳定因素。如果采用招标方式选择有实力的企业，按照合同约定就可以既考虑土地的增值，又可以考虑人居环境建设和资源的综合利用等。
（3）通过招标使政企分开，可以公平、公正、公开地选择土地的开发建设者，避免了在土地转让、土地补偿以及开发建设中可能产生的各种腐败、受贿等现象。当然也应承认，即使通过招投标，虽然可以杜绝一些政府腐败，但企业内部暗箱操作、操作人员滋生蛀虫的现象也时有发生，需要从企业内部加强职业道德的教育，建立诚信自律制度，以及加强企业管理入手，“警钟长鸣，杜绝蛀虫”。
当然，土地使用制度的改革像其他新生事物一样，已经遇到或正在遇到各方面的阻力或困惑，如何在土地一级、二级及房地产开发中推进招投标工作更是一个新课题。国务院副总理曾培炎同志在中国招标协会成立大会讲话中特别强调：“对我国不可再生的土地资源的开发利用要实行招标制”，这反映了党中央和国务院对土地实行招标工作的重视和坚定的信心。我们作为一家从事招投标业务的中介服务机构，一定努力探索，不断创新，以诚信为本，廉洁自律，竭诚服务。在此也呼吁政府部门尽快出台一个全国性的土地一、二级开发及房地产开发的招标法规及实施细则，以指导我们工作。
让我们通过招标的形式，更好地合理开发利用好极其宝贵又极其贫乏的土地资源，为我们子孙后代的发展强盛留下根基。
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