发挥协会作用 促进招投标工作
2006-12-11 湖南省招标投标协会
为科学评价我省招投标活动,深化治理反商业贿赂要求,进一步改进我省招投标工作,今年以来,省招标投标协会先后召开了15次座谈会,并赴各市州调研,形成了一些思路和建议,现简要汇报如下。
我省招标投标工作的进展
《招标投标法》颁布六年、我省实施办法制定五年以来,全省招投标工作不断完善,领域不断扩大,活动不断规范,市场不断发展,招标投标已成为完善市场体系、保障经济发展、推进我省经济建设的重要手段,并取得了显著成绩。
1.制度逐步健全。我省招投标制度建设力度进一步加大,招投标活动的主要方面和环节基本实现了有法可依、有章可循。全省相继出台了《湖南省实施〈招标投标法〉办法》、《关于进一步加强和规范招标投标工作的通知》等规章。相关部门如发改委、建设厅、交通厅、水利厅等也制定了《招标公告发布和中标候选人公示暂行办法》等32个配套文件。这些文件的颁布实施,使我省在全国率先形成了一个以《招标投标法》为主体、《实施办法》和配套规定为补充的招投标制度体系。
2.领域逐步扩大。全省招投标涉及的领域逐步增多,涵盖的范围逐渐扩大。全省从建设工程发包、机电设备进口到科研课题、药品采购、政府采购和项目法人招标、项目代建制等项目和领域均依法严格实行了招投标。依法招标的比例也有较大幅度提高,2005年全省共核准招标事项3214项,其中采用招标方式的3052项,招标率达到95%以上。
3.监管逐步完善。全省初步形成了由领导小组统筹,发展改革部门指导协调,职能部门各司其职的监管体制。在领导小组的部署下,发展改革部门严格核准,职能厅局强化监督,一些市、县如益阳市、长沙县等还探索建立了综合执法监管体系,加大对招投标活动的监管;在处理投诉案件中,各部门在各司其职的同时注重与监察、审计等部门密切合作,联合办案,有效遏制了违法违纪行为;监管手段进一步现代化,如省发改委建立了“湖南省招标投标监管网”,平均每年发布招标核准事项、招标公告、中标公示、代理机构情况等各类信息2000多条,并提供远程投诉、网络举报、政策咨询等服务;招投标统计工作逐步展开,为掌握情况、监测活动提供了手段。
4.效益逐步显现。实行招标投标,公共工程和政府采购有效性大幅度提高,财政开支大量节约,腐败行为得以有效防范。据不完全统计,六年来,招标投标为全省国有投资工程建设项目节约概算资金100多亿元,实现了政府以最低的价格购买到了最优的工程、货物和服务,也保证了公平竞争的市场秩序。
但同时,我省招投标市场中也存在一些问题,突出表现在以下两个方面。
1.从业人员整体素质不高,多头管理。一是从业人员整体素质偏低。目前,我省现有的一部分招投标行业从业人员没有经过系统的专业知识教育和培训,专业水平不高、法律知识匮乏、职业道德水平低下,鱼龙混杂,这在很大程度上制约了我省招标投标行业的健康发展。二是“证”出多门,管理混乱。我省的招标投标行业从业人员管理不统一,没有统一的行业准入“门槛”,各行业主管部门对从业人员的要求、标准不尽相同,招投标行业从业人员发证太多,各行业主管部门都给招标投标从业人员颁发证书,导致了 “证”出多门,管理混乱,招投标行业从业人员无所适从的现状。
2.秩序不规范,不利于市场竞争。一是投标人资质挂靠现象普遍,围标串标现象严重。调研发现,在招投标活动中存在着通过出借资质、借用资质、项目经理挂靠参与投标的现象。一些挂靠企业在技术、管理、信誉等方面相对较劣,往往不能完成质量要求高、施工难度大、工期要求严格的项目。被挂靠企业在收取一定数量的管理费后并不参与中标后的施工和管理,因此,工程的质量、工期、技术要求无法保证。与此同时,招投标中的虚假投标、明招暗定、串标、围标等违法现象屡禁不止,严重扰乱了我省招投标市场的公平竞争秩序。二是代理机构之间存在着恶性竞争。随着招投标领域的扩大,招标代理机构数量也急剧增加。据不完全统计,我省招标代理机构已经超过150家,2005年完成招标代理项目共计250亿元,招标代理市场存在着“僧多粥少”的现象。一些招标代理机构为了得到项目,不坚持原则,不严格执行招标程序和操作规范,片面迁就招标人的不合理要求,影响到招标结果的合法和公正。三是资格预审程序不规范,投标人费用过高。现有资格预审普遍存在程序繁、成本高的不足。预审过程中,招标人往往要求投标人现场提交投标企业的各类证件、荣誉证书以及其他证明,而后再依据这些资料进行资格审核,程序十分繁琐。在此过程中,无论是招标人还是投标人都花费了大量的人力、财力和物力,抬高了招标成本。更突出的是,一部分招标人滥用资格预审权利,从资质、时限等方面设置不合理规定,排斥潜在投标人,扰乱了公平竞争的市场秩序。
3.市场不统一,不利于政府监管。一是评标专家库不统一。据了解,全省共有评标专家库306个,评标专家库数量多、大小不一,各监管部门、招标代理机构、大型业主单位甚至市、县都设有自己的评标专家库,造成了专家库规模过小、相对封闭、专家水平参差不齐等问题。同时,不同专家库的专家人数、抽取方法、评标规则、评标程序等都不尽相同,增加了招投标过程中的不公平、不公正的因素。二是招投标交易市场不统一。目前,各市州县都设立了建设工程交易中心,各地房屋建筑和市政工程都已进入交易中心进行交易,这为规范招投标活动,加强政府监管提供了服务平台。但交通、水利、工业 (含电力)、设备采购(含设备进出口)、通信、信息产业等项目的招投标活动还没有集中的交易场所,不利于政府监管,也不利于我省统一、开放、竞争、有序的市场体系的形成。
二、加强行业自律是规范招投标市场的关键
解决上述问题,关键是加强行业自律、规范市场行为,建立公平竞争的市场秩序。
1.加强行业自律是与国际市场接轨的内在要求
在西方发达国家,行业协会职能十分重要,是促进社会经济发展的组织者和策划者。行业协会根据国家的方针政策、法律法规以及国际惯例,制定行业规范,规范行业行为;指导、监督会员及相关企业遵守法律法规,合法经营;制定并实施协调办法,依规协调行业内经营纠纷;查处不正当竞争行为,向政府主管部门提出奖惩建议,维护正常的经营秩序。如英国,各行业都成立了协会组织,有自己的章程和规范,是严格的行业自律组织,凡是政府不管的如企业经营、商业道德、贸易规范和信用记录等都由协会来完成。
美国行业协会的角色也十分重要。产业信用联盟是信用管理机构。资产评估的行业协会不仅成立时间早,而且分工明确细致,既有注册评估协会、评估者协会、评估学会也有专业性协会,如机器设备、不动产、公路、铁路评估师协会等。这些协会都有自己的章程和执业标准,制发会员证书,负责对本行业进行管理。随着我国与国际市场的逐步接轨,这种政府管理行业协会,协会从事微观管理的模式,势必成为首选。
2.加强行业自律是转换政府职能的现实需要
随着我国市场经济的成熟和政府管理体制改革的深化,政府的职能愈来愈倾向宏观、间接。突出行业协会管理更好地切合了政府管理职能转换的要求。一是实现政府职能从直接管理向间接管理转变的需要。计划经济体制下政府监督管理模式是直接管理为主的模式,这种管理模式违背“小政府,大社会”的政府体制改革方向。在市场经济条件下,政府的管理应主要是通过经济和法律杠杆对行业发展进行引导和规范,而对企业和个人的直接管理则主要由行业协会的行业自律机制来完成。二是实现政府职能从微观管理向宏观管理转变的需要。按照社会主义市场经济体制改革的要求,政府的职能将主要是搞好宏观经济调控、制定总体规划、优化发展环境、搞好综合协调等大事。政府要从微观的具体事务中解脱出来,通过中介组织、行业自律组织以及完善法律法规等来规范经济行为,由行业协会负责对个人和企业的微观管理。三是实现政府职能从部门管理到行业管理转变的需要。市场经济体制下,国家政府机关从直接管理企业转向行业管理,政府逐步地把部分行政管理职能转移给行业协会。各行业自律组织负担起行业调查、行业规划、技术交流、市场预测、行业自律等行业建设和行业管理的繁重任务。
3.加强行业自律是解决存在问题的关键所在
发挥协会作用,加强行业自律,是解决招投标市场存在问题的重要途径。一是有利于提高从业人员素质。从业人员素质的高低直接影响到整个行业能否健康、快速发展。提高从业人员素质是加强行业自律的重要内容之一,行业协会可以结合会员单位的要求和行业发展需要,通过资格认证考试、继续教育培训、举办论坛、开展调研活动等方式提高从业人员的整体素质,加强会员单位之间经验交流,促进行业健康有序发展。二是有利于规范市场秩序。市场经济又是信誉经济,除了法律法规和行政机关对经营者的监管之外,还需要强大的社会信用体系来保障。而行业自律的一个重要方面就是行业诚信体系的建设,行业协会不同于政府机关和其他社会组织,它可以充分利用自己的组织优势,将分散的行业内企业的信用记录和信用信息等数据与会员资料等进行收集、整理,评定信用等级,建立行业信用管理体系和诚信自律机制,提高市场主体的守信和自我约束意识,通过综合运用信用信息联网、信用公示、信用评价、行政处罚等手段,加强舆论监督,公布违规失信行为,充分利用行业信用机制体系来规范市场行为。三是有利于促进市场统一。强化市场的统一性,提高资源的总体配置效率,是建设现代市场体系的关键。加强行业自律通过制定全行业统一的行业规范、标准,促进行业规则的统一;加强行业自律通过对行业内企业的统一管理和引导,打破行业管理的地域封锁和垄断,促进行业管理上的统一;加强行业自律通过协助政府构建行业内交流和合作的统一平台,促进行业统一。
三、几点建议
湖南省招标投标协会是全省跨行业、跨部门的招标投标社会团体,主要从事加强行业自律、协助政府监管、促进统一招投标市场的工作。进一步促进我省招投标市场健康发展,关键要在政府统一领导下,充分发挥省招标投标协会作用,积极构建统一、规范的招投标市场,为此,特提出以下建议。
1.依托招投标协会,提高从业人员整体素质。一是加强继续教育培训和交流。针对从业人员整体素质偏低、水平参差不齐、职业道德水平低下的现状,建议由省招标投标协会充分利用协会平台,根据行业发展需要加强对行业从业人员继续教育培训和会员之间的经验交流,从专业知识、职业道德、法律知识等方面来提高招投标从业人员的整体素质,为我省招投标行业的健康、快速发展奠定良好的基础。二是统一管理,推行招投标师资格认证制度。针对目前我省招标投标行业从业人员管理混乱、“证”出多门的问题,建议我省积极配合实施即将在全国统一实行的招标投标师资格认证制度,按照国家发展改革委和国家人事部的安排和有关政策,由省招标投标协会负责组织实施我省的招投标师资格认证考试,统一规范管理,严格控制准入“门槛”。
2.依托招投标协会,健全行业诚信体系。一是建立投标企业信用数据库。针对建设领域存在的 “大企业中标、小队伍施工”的现象,建议由省招标投标协会牵头建立投标企业信用档案数据库,将投标企业的资质、业绩、规模、从业人员、资质证书编号、项目经理身份证、正在实施的项目等信息在网上予以公示,供招标人和社会监督,督促中标企业诚信经营,将失信企业或项目经理的资质挂靠、围标、串标等不良行为记入 “诚信档案”和“黑名单”。凡列入“黑名单”的企业和个人一定时期内不得参与招投标活动。二是建立招标代理机构信用数据库。由省招标投标协会建立招标代理机构信誉评价机制,定期对招标代理机构服务水平、代理业绩进行考评,确定等级,并在省招标投标监管网及其他媒体上公布,供招标人和公众查询。要强化奖惩制度,对依法代理、运作规范、信誉良好、业绩优良的招标代理机构列入“明星榜”,优先推荐建设项目,鼓励其更多地承担招标代理业务。对违规操作、扰乱市场秩序、信誉较差的代理机构列入“黑名单”,通过劝诫、批评,限制其在一定时期的招标代理活动,并向有关部门建议取消或降低代理资格等措施予以处罚。三是推行网上资格预审制度。要依托省招投标监管网和其他相关媒体,积极建立全省统一的招投标企业资质、业绩及其他信息数据库,作为网上资格预审的根本依据,实现招标人直接在网上点击查看投标企业相关信息,并据此决定投标企业是否通过资格预审,使资格预审的条件、过程和结果在网上公开。既简化预审程序,增强透明度,也节约招投标的社会成本,防止滥用资格预审权利的行为。
3.依托行业监管,统一招投标市场。一是抓紧统一评标专家库。要尽快整合现有专家资源,增加专家数量,提高专家质量,建立起全省统一的跨行业、跨部门、跨地区的综合评标专家库,提高资源配置效率,避免目前各自为政、互不认同的现象。要实行评标专家资格考核制度,组建专家委员会对评标专家开展考核评定,提高评标专家的专业水平。要定期对评标专家加强法律知识和招投标业务知识方面的培训,不断提高专家业务水平。要加强评标专家管理,对违规专家严加惩戒,以保证评标的公平、公正。二是建立统一的招投标平台。国有投资项目进场交易、统一监管,是节省国有投资资金、减少交易成本、减少和预防腐败行为的重要措施。据了解,浙江、吉林、江西等地都逐步推行了国有投资项目统一进场交易制度,把工程建设、设备采购、政府采购、产权交易、药品采购等领域的招投标活动全部纳入统一平台进行交易。如,浙江省已建立了重大工程交易专业平台。三年来,实现了3314个标段进场交易,中标总价543.4亿元,节约资金98.9亿元,占工程造价的15.4%。参照外省的成功经验并结合湖南的实际情况,按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”的要求,建议由省招标投标协会负责组建统一的招标投标服务中心,为国有投资项目招投标活动提供集中交易场所和条件,加强政府有效监管。基本构想如下:
第一、国有投资项目集中进场交易。凡使用国有投资资金的省直有关部门管理的交通、水利、信息、通信、工业(含电力)、设备采购、项目法人招标和项目代建制全部纳入服务中心进场交易。同时,在积累经验的基础上,逐步将产权交易、药品采购、土地使用权出让、矿产资源招标、政府采购等项目纳入服务中心进行交易,规范运作。
第二、监管部门职责不变。由省发改委、交通、水利、信息、通信、商务等部门的招投标监管机构按照各自职责分工对服务中心内的招投标活动进行全过程监督,驻场纪检监察机构负责纪律监督,达到政府监督到位、节省国有投资资金、减少和预防腐败行为的效果。
第三、利用信息化手段,规范招投标行为。服务中心采用先进的计算机网络信息技术,实现招投标全过程网络化、信息化运作,对国有投资项目招投标全过程进行录像监控并刻录光盘,存档备案;逐步推行电子化招标采购,减少招投标过程中人为因素的干预。
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