中央国家机关工程招投标纳入政府集中采购优势明显
2006-12-14 中央国家机关政府采购中心
一、当前中央国家机关工程政府集中采购现状
2003年《政府采购法》正式实施,政府采购制度在国务院各部门及地方各级人民政府全面实行,并取得了明显成效。几年来,政府采购规模迅速扩大,2005年达到了2927.6亿元,比上年同期增长37.1%,节约资金380.2亿元,经济效益和社会效益日益显现。其中工程采购已经占到政府采购的很大份额,2005年全国工程类采购规模为1323.2亿元,占采购总规模的45.2%,工程采购已经成为影响政府采购发展的重要因素。
为了全面贯彻落实《政府采购法》,经国务院批准,2003年成立中央国家机关政府采购中心(以下简称“采购中心”),作为中央国家机关政府集中采购机构,负责中央国家机关政府集中采购目录内项目政府采购的组织实施。三年来,采购中心始终把工程采购作为重要内容,积极推动中央国家机关工程集中采购管理体系的建立。目前已经初步建立了一套体现政府采购特点的工程采购相关规章制度,工程招投标更加规范,采购效率明显提高,充分发挥了保护环境、节约资源、促进中小企业发展等政府采购的政策导向作用,工程集中采购已经成为政府集中采购新的亮点。2005年中央国家机关政府集中采购规模达到50.4亿元,其中工程集中采购规模为11.5亿元。中央国家机关工程政府集中采购正在走上良性发展的道路。
由于管理体制等原因,目前中央国家机关工程政府集中采购也面临一些问题,主要是人们对工程集中采购认识还比较模糊,政府集中采购目录不明确,工作与建设行政主管部门有交叉。
二、现行中央国家机关工程招投标模式的不足
目前中央国家机关实行政府集中采购的工程项目招投标要履行两套程序,既要通过集中采购机构,又要按照地方工程招投标管理部门的规定通过有形建筑市场,存在着双重管理的问题,采购效率大大降低,招标成本明显过高,不利于对工程集中采购进行有效的管理。此外,有形建筑市场还存在着交易费用过高,服务功能不到位,规则制定不能完全符合中央国家机关特点及市场需求等方面的不足。
有形建筑市场对通过其招标的工程项目都收取一定的交易服务费用,建设工程施工招标服务费按中标价的0.11%收取,即1个亿的工程要收取11万的服务费用。而政府集中采购机构为非盈利性组织,不收取任何交易费用,工程招投标如完全纳入政府集中采购就可以为国家节约这一部分财政性资金。
有形建筑市场是为建设工程交易活动提供服务的场所,但从现实情况看,有形建筑市场很多服务功能变成了审批职能,且缺乏政策、法律依据。如工程招标文件的备案,通常只要招标文件符合《招标投标法》、《政府采购法》等国家相关法律法规,就应该备案通过,但有形建筑市场将之变成必须经过审批才能通过。招标文件中的评标办法更是一成不变,经评审的最低价中标法等先进的评标办法无法使用,采购人鼓励低价中标的思想无法体现,不能最大限度的为国家节约财政资金。
目前,中央国家机关未纳入政府集中采购的工程项目主要是由采购人直接委托社会中介机构代理采购。社会中介机构代理采购时,存在招标成本过高;中介机构不能完全保持中立;政府采购政策功能无法体现等不足。
招标成本过高。委托社会中介机构代理采购时,须按照国家规定支付中介服务费,按现行标准投资6000万的工程项目代理服务费为22.5万元,而如果该项目通过集中采购机构采购,采购成本相对少的多,可以为国家节省部分资金。加之,工程项目投资越大,代理费用越高。但目前无论代理费数额多少(如超过50万元的代理费),采购人大多没有通过招投标选择社会中介机构,而是自行直接指定,因此在社会中介机构选取的环节中容易引发商业贿赂。社会中介机构收费项目很多,而且标准较高,诸如招标文件工本费、中标服务费、资格预审费等,可谓名目繁多,应有尽有。除中标服务费按国家规定的比例收取外,其它费用根本没有标准而言,完全是随机而定,无形中也加大了投标成本。
中介机构不能完全保持中立。招标代理机构是盈利企业,其盈利企业的性质决定它在实施招标过程中不能完全保持中立地位,有时需要按照采购人的意图办事。在信息发布、招标文件编制、开评标、定标等过程中采购人有较大的影响空间。在这样的环境中,政府采购的公开、公平、公正无法很好的实现。
政府采购政策功能得不到落实。工程项目由社会中介机构招标时,由于这类机构是以盈利为目的,没有集中采购机构所具备的公共政策功能,无法体现政府采购在购买国货、支持自主创新、扶持中小企业、节能环保采购等方面的作用。
三、中央国家机关工程实行政府集中采购的优势
《政府采购法》已明确将工程采购纳入政府采购范围,工程项目也已经部分纳入政府集中采购目录。集中采购机构作为政府采购的执行机构理应在更大范围内发挥积极作用。中央国家机关工程项目实行政府集中采购不仅必要,而且具有明显的优势。
1、政府集中采购的规模优势。对于建设工程中商品混凝土、钢材、门窗等主要建筑材料,可以通过集中采购选择出一批供应商,规定中央国家机关建设工程所用材料全部从中选择,由于采购规模较大势必使得建筑材料供应商给出最优惠的价格,降低了建筑成本,节约了建设资金。同理,对社会中介机构、工程造价咨询单位、工程监理单位进行集中招标,有每年巨大的采购规模吸引,也必将大大降低工程量清单、工程标底的编制费用。
2、有效地解决了小额招标成本高、效率低、效果差的问题。针对中央国家机关小额维修工程多的特点,集中采购机构能够将不同单位的小项目打包招标,减少招标次数,扩大单项招标的标的额,使许多不招标或邀请招标的项目变为公开招标,弥补了传统工程招标中限额以下项目不招标和一个项目一招标的不足,大大降低了采购成本,提高了采购效率,较好的满足了采购人资金紧张、工期短的要求,明显提高了采购效果。同时在招标文件中,集中采购机构还结合项目特点,经常采用经评审的最低价中标法等先进的评标办法,逐步建立一套先进实用的招评标体系。
3、对招标限额以下的工程项目,集中采购机构可以采用《政府采购法》中的竞争性谈判、询价、单一来源方式进行采购,改变了以往对此类工程一般采用直接发包的方式,有效的弥补了《招标投标法》的不足,这样既堵塞了招标限额以下项目采购中的漏洞,又保证了采购效率。
4、采购中心可以根据中央国家机关的实际情况,开发并运用电子政务手段进行网上招标、评标和采购。电子化评标体系的建立及应用,可以有效的解决现行开标、评标过程中人为因素影响,使结果更为公开、透明、公正。同时还可以改变现有的纸制标书的局面,降低投标成本,避免资源浪费,符合国家倡导的建设节约型社会的要求。投标人投标成本的降低,必将使其降低投标报价,这样就使采购人一定程度上节约了采购资金。
5、《政府采购法》规定了集中采购机构是事业法人,根据采购人的委托办理采购事宜,是为中央国家机关各部门办理采购工作的服务性机构,不以营利为目的,其从事的集中采购活动全部依靠国家财政来维持,与委托单位及供应商无任何利益关系,不受采购人的影响,因此在采购过程中能够保持公平、公正,维护国家利益。
6、发挥政府采购的政策功能。政府采购要承担更多的实现社会政策目标的责任。如环境保护、保护民族工业、支持自主创新、扶持中小企业等重大政策目标。在支持中小企业、保护农民工利益等方面集中采购机构已经做了一些有益的尝试。在招标文件中,将施工单位按时足额发放农民工工资作为必要条款写入。
7、加强党风廉政建设,治理商业贿赂的客观需要。工程建设及招投标一直是滋生商业贿赂的高发区,中纪委、监察部已把推行政府采购制度作为反腐倡廉的重要举措。集中采购机构的设立使监督对象相对集中,可以通过公开透明的采购程序、严格有效的监督管理机制和约束制衡机制,有效地规范采购行为,抑制政府采购活动中腐败现象的发生。所以,工程招投标纳入政府集中采购范围非常必要。
综上所述,工程政府集中采购在发挥规模优势,降低采购成本,维护国家利益,发挥政策功能,加强廉政建设等方面优势明显。中央国家机关工程项目纳入政府集中采购势在必行,但要加强与建设行政管理部门的沟通协调。我们有理由相信,在各部门的共同努力下,将中央国家机关工程招投标纳入政府集中采购必将在统一管理中央国家机关工程采购工作、规范招投标行为、提高专业化工程采购水平、推动工程政府集中采购工作良性发展等方面发挥更大的作用。
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