适应新形势，探索新思路，
建立建设工程招投标监督管理新机制
2006-12-26
天津市建设工程招标监督管理站
党中央、国务院关于天津滨海新区开发开放战略的实施，为天津城市建设的加速发展带来新的机遇，建设工程规模的不断扩大和外地优秀的设计、监理和施工企业大量进入本市建筑市场，打破了行业垄断和地区封锁，使天津建筑市场更加开放，竞争更加激烈。如何适应新的形势，不断加强建筑市场与招投标的监管，维护公开公平，竞争有序的市场秩序是摆在招投标监管部门面前的一个重要课题。我们从研究和适应建筑市场发展规律为出发点，结合招标投标监管过程中出现的新情况、新问题，通过健全制度、强化监督、规范管理，初步形成了一套较为完善的监督管理机制，并在实践中取得了较好的效果。
一、以促进和服务于经济发展为目的，在统一开放的大市场前提下，建立以国有投资项目为主的公开招标监督管理平台和以民营及外资等投资项目为主的社会服务平台。
根据经济形势发展和市场开放的需要，更好地为我市的城市建设服务并针对不同性质的投资主体加强招投标的监督、管理和服务，天津从2004年开始，设立了上述两大平台。
一是设在市政府行政许可服务中心内的公开招投标监督管理平台。该平台主要负责本市行政区域内全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位等建设项目的公开招标活动。招标行政监督管理部门与纪检、监察等有关部门相配合，对在此平台进行的公开招标活动依法按照各自的职能监督管理，以有效保证国有资金科学合理的运用和招投标的公平竞争，遏制工程建设领域的违法违规及腐败行为。
二是设在天津工程建设交易服务中心的社会服务平台。这个平台主要是为民营及外商投资项目提供招投标交易服务和管理。随着改革开放的不断深化和市场的全面放开，大量外资及民营资本融入建筑市场。因此，这个平台就必须以严格的管理和一流的服务促进市场的规范运行，为民营和外商投资建设创造一个良好的投资环境，为城市建设和经济发展做贡献。
二、适应新形势，不断完善招投标监督管理机制
自2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》颁布实施以来，随着我国经济形势的飞速发展，特别是随着改革开放的深入和城市建设高速发展时期的到来，如何适应新的形势，不断净化建筑市场环境，规范招标投标行为，保证公开、公平、公正和有序的市场秩序，结合天津的实际情况，我们做了以下几方面的探索。
（一）不断加强和完善法律法规体系建设
有法可依是做好监督管理工作的基础和前提，近年来，天津结合《招标投标法》、《建筑法》等法律法规的颁布实施，针对我市经济建设发展的实际情况，先后颁布了《天津市建筑市场管理条例》、《天津市建设工程施工招标投标监督管理规定》、《天津市招标投标条例》、《天津市重大建设项目招标投标稽查办法》等一系列地方法规和政府规章，基本形成了较为完善的法律法规体系框架，为维护天津建筑市场经济秩序和规范交易行为提供了有力的法律保障。但是，随着我国经济形势的不断发展，特别是投资体制改革的深入，出现了许多新的情况和问题。目前，我们招标投标领域法律法规建设还不十分完善，建立完善的法律法规体系是最基础性的工作，包括对有形建筑市场的法律地位的确立等。为适应改革开放和建立社会主义市场经济形势的需要，我们感到应加快对《建筑法》、《招标投标法》等法律法规的修订工作，并制定与之相适应的配套规章，为建立健康有序的市场秩序和依法行政，提供法律保障。
（二）不断加强和完善招标投标监督管理制度的建设
近年来，为规范招标投标行为，天津招投标监管部门认真贯彻落实《中华人民共和国招标投标法》，结合我市实际，严格六项招标投标监督管理制度。
1、严格实行招标五公开制度。这个制度要求，各建设单位严格遵守《中华人民共和国招标投标法》等法律法规确定的应公开招标项目的范围，不得随意变更。在招标活动中必须实行“五个公开”。即：依法在国家和我市指定的媒体上公开建设项目信息；公开招投标的要求和准入条件；公开评标办法及标准；公开中标结果并向社会公示；公开相关行政监督部门和纪检、监察部门的举报电话、信箱、地点和负责人。使建设工程招标投标全过程在公开、透明及社会各界的有效监督下进行。
2、严格资格审查制度。这个制度明确规定，依法必须公开招标的建设项目施工招标，采用资格预审的，必须依法在国家或本市指定的媒体上发布资格预审公告，当投标报名的投标人少于15家（含15家）时不得采用资格预审。资格预审时招标人应允许所有资格预审合格的潜在投标人参加投标。资格预审必须充分体现公开、公平、公正的原则，不得提出高于招标工程实际情况所需要的资质等级要求，不得以过高标准或条件限制和排斥潜在投标人或者投标人数量。与此同时，还明确规定，施工招标实行资格预审，并且采用经评审的最低投标价法评标的，招标人不得以任何理由限制、拒绝资质条件符合要求的投标人参加投标，不得对投标人的数量进行限制；施工招标实行资格预审，并且采用综合评估法评标的，当合格投标申请人数量过多时，可以采用评分排名的方法选择规定数量的合格申请人参加投标。其中，工程投资额1000万元以上的工程项目，邀请的合格申请人应当不少于9个；工程投资额1000万元以下的工程项目，邀请的合格申请人应当不少于7个。
此外，招标单位不得以不合理条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。任何单位和个人，不得以行政手段或其他不合理方式限制投标人。对在投标活动中采用围标、串标等不正当交易行为违法获取工程的投标人，一经查实取消其投标资格，降低资质或清出建筑市场，情节严重的移送有关司法部门处理。
3、严格评标专家管理制度。目前，天津依法建立的评标专家库中共有五大类2299名评标专家。对评标专家实行严格的培训教育和考核考评制度，并建立了专家信誉档案。定期组织有关专家和监督管理人员对部分已招标项目进行抽评，对有违法违规行为的专家依法给予处理。严格执行专家评委开标前24小时内由计算机随机抽取制度。全面推行工程量清单招标，采用电子标书和计算机评标。在市政基础设施建设项目推行无标底合理低价中标的评标办法。采取业主评委与其它专家评委分离并封闭评标的方式，防止业主评委授意或干扰专家评委，严格按照评标程序，组织开标、评标和定标 ，防止不正当的人为因素对评标结果的影响。
4、畅通投诉渠道，严格投诉举报受理制度。近几年，天津招投标监管部门在依法行政的前提下，建立和完善举报投诉受理和处理制度，严格依照法定程序受理举报投诉案件。通过媒体向社会公布投诉地点、电话、信箱等，开辟多种投诉渠道。同时完善投诉受理机制，严格依法受理和处理举报和投诉案件，做到5日内受理，30日内办结并将结果公示。2006年上半年共受理投诉9起，比去年下降了25%，目前已全部办结。近年来没有针对监管部门投诉的案件。
5、严格招标代理机构和从业人员的考核考评制度。其主要做法有以下几个方面：一是实行了招标代理公司从业人员持证上岗的制度。在上级资质管理部门严格资质把关的基础上，以基本业务知识、常用业务知识、最新法规文件知识和代理公司在业务行为中出现的问题为主要内容，每年进行培训和考核。从而达到了各方面合格者才上岗从业。同时，招投标监管部门还结合相关工作，加强了对未取得代理资质、挂靠以及没有合法手续的代理机构的监察，与上级资质管理部门形成了管理合力。二是加强了对代理公司的考核考评。2005年进一步完善了“工程招标代理机构实行综合评价管理”的机制。开展了平时行为考评和阶段性量化评价。平时行为考评实行违规记录制度，违规达到一定程度要给予通报批评直至取消资格的处分。阶段性量化评价由建设单位、投标方、驻场纪检部门和市招投标监督管理部门进行评价。通过综合评价，2006年上半年对4家代理公司违规操作进行了纪律处理；通报批评了3家操作不规范行为的代理公司。三是继续推行了工作规范程序和规范文本。对招标代理公司从业人员在备案、组织开评标活动中自身业务素质差，工作不规范的从业人员取消上岗证，重新参加业务培训直至合格，对违法违规行为的从业人员依法追究其违规责任。
6、严格合同备案管理制度，建立工程风险担保机制。为实现上述做法，天津在招标中实行“合理低价中标”的评标办法，并对中标项目实行跟踪管理，对中标后的项目增加了工程承包合同履约、工程质量和安全生产的风险等规定要求，这些要求实际上是合同的附加内容，尤其是针对当前，个别施工企业过度竞争，一些劣质队伍不顾自身实力，盲目以低价抢标后，无能力按照合同履约，为工程质量和安全生产留下隐患等问题。为有效降低工程风险，天津还采取了以下措施：一是严格合同备案管理制度。合同是建设单位和施工企业约束双方权利和义务的重要依据，也是确保工程高质高效完成的依据。加强合同与招投标阶段的承接，严格审核合同内容与招投标文件内容的一致性和合同内容的合法性。二是加强合同履约管理，对合同履行做好跟踪监督管理，严厉查处项目经理的更换、转包和违法分包，工程款不按期支付，不按期结算，不依法履行合同的违约行为。三是认真落实建设部建市[2004]137号文件精神，积极推行金融担保，通过实行工程担保，最大限度降低工程风险，同时加强了对担保公司的市场准入管理，规范工程担保市场秩序。2006年以来所有工程项目施工合同双向担保达到了100%，其中按文件要求实行金融机构担保的比率在95%以上。
以上举措进一步完善了招投标全过程监管，也对其运行机制做了新的探讨。
（三）不断加强和完善信用体系建设
建立招标投标信用体系，是维护招标投标正常秩序的治本之策。天津建设领域信用体系建设经过几年的实践，基本建立了建筑企业、中介机构和不同类型的建设从业人员的信用体系框架和操作模式，针对招标投标活动中存在的问题，制定信用标准，明确哪些行为属于失信行为，将招标投标当事人在招标投标和合同履行阶段的各种失信行为和违法违规行为记录在案，向社会公开并接受查询，将投标企业的信用状况与其投标工作挂钩，提升信用好的企业的社会信誉，使不守信用的企业得到制裁。取得了较好的效果。
信用是市场经济的基石，是规范建筑市场秩序的治本之策，在实践中我们感到，当前，虽然各地都加强了信用体系的建设，但由于各地方之间缺乏信息的沟通，还不能在全国形成合力。应建立统一的信用体系，使各地互联互通，信息共享，形成监督管理的合力，创造诚信得彰、失信必惩的良好市场环境。
（四）不断加强和完善电子政务建设
充分利用高科技手段，大力推行电子政务和网上招标、投标和评标。有利于招标人和招标监督部门工作的制度化、规范化并可节约大量的人力、物力和时间，增强招标投标工作的透明度，减少各种人为干扰，提高政府监管和公共服务能力，促进社会有效监督。所有这些是工程建设领域及招投标实施监管的重要手段和大势所趋，天津是全国较早在建设领域招标投标活动中推行电子化建设的城市之一。目前，已经实现了从网上建设信息查询、发布公告、投标报名、随机抽取评标专家、专家指纹录入、计算机辅助评标、音视频同步监控、语音评标质询和中标公示等一整套电子网络化工作系统。并且在招标投标实践活动中取得了非常好的效果。下一步天津还将不断扩大电子政务的覆盖范围，使建筑市场的监督管理真正进入E时代。
三、探索新思路，形成全方位监督网络
结合建设工程领域治理商业贿赂工作的开展，天津在严格招标监督管理机制的同时，为最大限度地使招投标交易活动在阳光透明的环境中进行，接受社会各界的监督，更有效地防止腐败现象的发生，建立和加强了以下三个方面的监督机制：
一是成立资深专家招标评审机构。其主要职能是会同行政监督管理部门定期抽查建设工程项目招标活动情况，抽查专家评委评标情况 ，对专家评委优标低评，劣标高评和串标等违法违规行为进行查处，并记入专家评委的信用档案，情节严重者移送有关部门处理，终身取消评委资格。同时参与研究和分析招标活动监督管理方面出现的新情况和新问题，制定规范性文件等。
二是与纪检监察部门密切配合，建立了联席会议、案件移送和联合检查等三项制度。按照各自的职能从不同角度加强对建筑市场招标活动的监督管理。
三是建立了社会监督员制度。聘请人大、政协及社会各界群众为我市建筑市场监督员，参与重大工程项目招投标全过程的监督管理。并为建筑市场和招投标的监管提出意见和建议。
综上所述，天津市在建设工程领域贯彻《招标投标法》等法律法规方面取得了明显的成效：一是随着招投标监督管理工作的不断强化和高科技手段的广泛运用，社会各界树立了建设项目必须依法进行招投标的意识，建设单位较大程度地提高了依法进行招投标的自觉性。二是由于绝大部分建设单位在招投标工作中能够贯彻公开、公平、公正和诚信的原则，使不规范行为和腐败现象得到一定的遏制。三是实行招投标的项目不同程度地节省了建设投资，建设项目通过招投标一般能节省投资10－15%，个别项目节省投资的幅度更大，从而降低了建设成本，提高了经济效益。四是建设项目通过招标特别是公开招标选择的参建单位资质水平普遍较高，实力较强，有效提高了工程建设质量。五是通过加强对建设工程招标投标的监督管理，培育和净化了我市的建筑市场，打破了行业垄断和地区封锁，形成了开放、有序、竞争激烈的市场格局，同时也增强了企业的市场意识。
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