以施工企业信用评价为基点 规范招投标和履约行为
2007-01-12
浙江省交通厅
交通建设市场作为国家经济建设的一个重要组成部分，在国民经济和社会发展中发挥着举足轻重的作用，但交通建设项目在具体操作过程中市场信用体系比较薄弱。交通建设市场不规范、企业诚信度低，仍然是困扰当前交通建设市场健康稳定发展的重大障碍。交通建设市场中存在的失信现象，一方面造成了社会资源的浪费和工程质量低下，影响了国家交通建设资金投资效益的发挥，另一方面也损害了交通行业人员和政府的形象。所以加强交通建设市场诚信建设已是势在必行，特别在我省本届政府提出的“八八战略”、浙江省交通厅实施交通“六大工程”建设和实现跨越式发展的重要历史时期，建立交通建设市场信用体系更具有重大的现实意义。建立和健全我省交通建设市场的信用体系必将推动我省交通事业快速、有序、平稳、健康地发展，也是打造平安浙江与和谐浙江的一个重要举措。目前，在交通建设市场中问题较多，大家最为关注的是招投标和履约行为，这也是交通建设市场防腐倡廉的主阵地之一，近年来，我厅在规范招投标和企业履约行为方面进行了大胆有益的探索，以施工企业信用评价为基点，努力使我省交通建设市场的各方面工作再上一个台阶。
一、招投标和履约行为的现状与原因
为全面了解我省交通建设市场的信用现状，更好地构建我省交通建设市场信用体系，我们组织有关人员对全省交通建设市场诚信建设现状进行实地调研。了解和掌握了当前我省交通建设市场中诚信缺失方面存在的主要问题，在此基础上进行深入分析和研究，提出建立市场诚信体系的初步方案和措施建议，以期从源头上规范市场行为。治理当前我省交通建设市场存在的恶性竞争、围标、串标等恶性竞争顽症，建立招投标及实施过程中的诚信体系，保障工程质量，防止可能出现的工程质量低下、拖延工期和腐败等现象。
从调研情况看，当前我省交通施工企业还存在着相当程度的信用危机，其诚信缺失主要表现为：
1、采取不正当手段谋取中标。主要体现在不计成本低价抢标，靠贿赂、围标、串标等手段中标，靠中介中标，用虚假材料骗取中标等。其中不计成本低价抢标，已成为我省前一时期施工企业诚信缺失的突出问题。
2、不履行投标时的承诺。有近1/3的被调查人员认为，施工企业普遍存在不履行投标时对人员、设备、资金承诺的现象，直接危及工程质量和进度，这是施工企业诚信缺失长期存在的问题。
3、其他违法违规操作行为，如出借企业资质、人员资质，将工程非法转包或将工程主体违规分包，将工程分包给不具有相应资质的施工单位或个体包工头，违规使用工程预付款等。
究其原因，主要有（1）经济转型期的负面影响。在经济转型期，旧的价值观念、行为规范、管理制度已经被打破，新的市场理念、市场行为、市场法制、市场运作机制还没完全形成。因此，带来了一系列不诚信、不守信的不良行为。（2）信用意识淡薄。信用意识的强弱，直接影响着经济信用环境配套设施和体系的建立，也直接影响着整个经济发展的进程。对施工企业来说，部分企业经营方针不正确，片面追求利益最大化，成本最小化，不惜以不守信用作为实现这一目的的手段。具体体现在招投标和施工过程中的围标、串标、虚报谎报工程量、偷工减料、无理提出变更、拖欠民工工资、拖欠供货商货款、低价采购不合格材料以次充好等行为。（3）信息交流不畅。我省交通建设市场诚信信息不对称的问题非常突出：一方面，诚信信息数据的市场开放度低，企业信息缺乏规范的发布和收集渠道，另一方面，诚信中介服务机构的数据库规模普遍较小，诚信信息的产业化管理还比较落后，信息缺乏完整性和时效性，从业单位失信行为难以被其他单位发现。（4）缺少强有力的监督惩戒机制。
为了规范企业投标和履约行为，实施勤政廉政工程，提高工程质量，我厅十几年来做了大量的探索，出台并多次修订了《浙江省公路水运工程施工招标投标管理实施细则》、《关于进一步完善我省交通基础设施建设项目招标投标办法的通知》、《评标专家库管理办法》、《规范建设单位行为若干规定》等规章，建立起了一整套较为完善的招投标管理体系，对规范工程投标和履约行为发挥了积极的作用。但在实施中发现效果的持久性不尽人意，往往实施一段时间以后，其他问题又会随之产生。尤其是近年来出现的围标、串标现象，不论采用何种办法都难以从根本上有效遏制。而为防止围标、串标行为采取的措施却导致了招投标成本的不断攀升，招投标工作不堪重负。那么如何建立一个行之有效的长效机制，规范企业工程投标和履约行为，经过调研我们认为引入施工企业信用评价制度的办法，是目前一条最为有效的解决途径。
二、开展交通建设市场信用建设的现实意义
（一）切实提高对建立浙江省交通建设市场诚信体系的认识
首先，建立浙江省交通建设市场诚信体系，是行业主管部门转变职能、依法行政的重要任务。交通建设市场诚信体系是诚信交通的重要内容，是浙江省委、省政府提出的建设“信用浙江”、“和谐浙江”、“平安浙江”和建立社会信用体系的重要组成部分，也是检验交通主管部门依法行政，切实履行对交通建设市场监管职责的一个重要标志。
其次，建立浙江省交通建设市场诚信体系势在必行。改革开放以来，特别是近几年以来，交通行业在促进浙江省经济发展、社会进步和人民富裕方面做出了积极贡献，政府每年都在加大交通建设投资规模。近年来，为了建立统一开放、竞争有序的交通建设市场，浙江省交通厅进行了积极的探索，相继出台了一些政策规章和强化监督、加强处罚等有效措施，并取得了较好的效果，对规范浙江省交通建设市场起到了积极的作用。但是在交通建设市场培育发展过程中，市场诚信还没有跟上交通基础设施建设快速发展需要，存在如工程招投标中的借用资质、低价抢标、弄虚作假、拖延工期逼迫追加费用、串标、围标，甚至进行贿赂等违法现象；有些工程违法转包，违规分包，造成严重后果等等。建设市场诚信体系薄弱，市场运作不规范、企业诚信度低，已经成为困扰当前交通建设市场健康稳定发展的重大障碍。一方面造成了国家巨额资金的损失，工程质量低下，另一方面也扰乱了市场秩序损害交通行业和各级政府的形象，同时也不利于企业自身健康发展。因此，加快诚信体系建设已是势在必行。
再次，诚信是交通企业、交通行业健康发展的必然选择。为了让“以质量求生存，以信誉求市场”的理念在企业中牢固树立，国家己经出台了《合同法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》等民商法，从各个方面加强了对信用关系的法律规定，随着国家相关法律的出台，社会信用的法律体系将逐步健全。但是，仅仅依靠信用担保的法律是不可能扭转信用滑坡的趋势，必须在治标的同时治本。这个“本”就是确立信用法律的伦理价值依据，树立全行业诚实守信的道德品质或道德素质，在法律的基础上建立相应的约束奖罚制度等。只有建立科学完善的诚信市场机制，制定可操作的市场信用管理体系，才能在浙江省交通建设市场中发挥出巨大的作用。因此，诚信是一个交通企业做大、做强的关键，诚信的交通企业才是市场经济中最大的赢家，诚信也是浙江省交通全行业健康快速发展的基础和必然选择。
（二）健全的社会信用制度是维系良好交通建设市场经济秩序的必要条件
现代市场经济是信用经济。规范的社会信用制度，是最基本的市场规则和制度之一。只有各级政府、企事业单位和个人都把诚实守信作为行为准则，才能形成良好市场秩序的社会基础。健全的社会信用制度是以法律为基础的，只有通过完善的法律法规，保证诚实守信者的合法权益，让失信者受到应有的惩罚、承担相应的责任、付出高昂的失信代价，各市场主体才可能自觉守信，自觉维护良好的市场经济秩序。公平竞争是市场经济秩序的核心，发展市场经济必须创造有利于各市场主体公平竞争的制度环境。在没有信用制度的条件下，交易者为了避免利益受到伤害，必须花费大量精力和财力、物力去查证交易对方的信誉，结果加大了交易成本。只有建立起完备的社会信用制度，才能保证交易各方处于公平竞争的地位，保证市场经济的正常运行。
三、以信用评价为基点建立施工企业信用评价体系
为有效改变交通建设市场中反映的信用缺失状况，我厅决定以施工企业为突破口，逐步建立我省交通建设市场施工企业的信用评价指标体系。
信用评级是现代市场体系不可或缺的重要组成部分，不仅对市场从业各方主体有利，而且对政府管理部门来说也是有效的市场监控工具。信用评级，其一保护从业各方主体避免因信息不充分而遭受损失；其二为政府管理部门间接调控市场提供强有力的手段；其三降低社会信息成本，企业和政府管理部门可以利用评级结果作为建设活动的重要参考标准，从而大大降低整个社会的信息成本。
要切实加强对我省交通建设市场中各方行为的诚信建设，离不开相应的评价手段和方法。根据省交通厅对全省信用状况的调研成果，在分别进行深入的理论分析和实证研究的基础上，建立起一套企业信用评价指标体系，该体系分成企业状况和履约信誉两大部分，24个指标观测点。每个观测点为100分，再根据每一指标的权重计算信用评价得分。每一个指标观测点依据《浙江省公路水运工程施工企业信用评价指标内涵及评分办法》进行计分，其中企业自评指标24个，建设单位复评指标15个。
企业状况包括人员素质、技术素质、经营能力和资金能力四个评价指标9个指标观测点，分别为:领导职称、从业年限；专业人员；企业资质；自有设备数量；工程业绩；企业净资产；税后利润；资产负债率；银行评价信用等。
履约信誉包括投标行为、合同履行、奖惩记录和社会责任四个评价指标15个指标观测点，分别为：是否积极配合招标人要求；是否无故放弃投标；有无明显差错导致废标；人员到位；设备到位；资金到位；工程进度；三大合同履行状况；文明施工；不良记录或违规行为；质量与安全事故；立功竞赛；民工工资拖欠情况；环保措施；抢险救灾等。
项目所在地交通局（委）对施工企业的各个指标评分情况进行审核。计算出每一施工企业的信用得分值，并按有关规定确定企业的信用等级。用数据的形式，真正确立在我省从事交通建设的施工企业诚信度。
四、施工企业信用评价的实践
为推进施工企业信用评价工作，我厅决定先在高速公路在建项目中开展试点，在探索和试点经验的基础上逐步完善。为此，省交通厅相继制定并出台了我省交通施工企业信用评价考核管理办法等三个相应的管理规定和评价办法，这三个文件为：（1）《关于加快推进我省交通建设市场信用体系建设工作的意见》；（2）《关于对全省在建高速公路施工企业开展信用评价试点工作的通知》；（3）《浙江省公路水运工程施工企业信用评价管理办法（试行）》和《浙江省公路水运工程施工企业信用评价指标内涵及评分办法》。并于2006年5月下旬开始对我省在建高速公路工程的施工企业和在省内没有在建高速公路工程的一级施工企业开展了信用评价试点工作，下发了《关于对全省在建高速公路施工企业开展信用评价试点工作的通知》，并分期对各市交通局（委）、在建高速公路建设单位、施工企业的信用评价试点工作进行了布置。得到了各级交通管理部门和公路建设单位、施工企业的积极响应和配合。按《浙江省公路水运工程施工企业信用评价管理办法（试行）》的规定对参评企业的信用进行了量化评价，截止到今年9月试点结束，全省共有125家能承建高速公路工程的一级施工企业参加了信用评价试点工作，提交了完整信用评价材料的企业有99家，占79.2％；企业提交了信用评价自评报告，但没有完整的建设单位和市交通局（委）的审核意见的企业3家，占2.4％；在浙江有在建高速公路项目，有建设单位和市交通局（委）评价意见，但没有企业自评报告的企业名单10家，占8.0％；在浙江有在建高速公路项目，既没有企业自评报告，也没有建设单位和项目所在地市交通局（委）审核意见的企业名单9家，占7.2％，有企业自评报告，但不属于本次信用评价试点范围的企业4家，占3.2％。目前，评价结果已在《浙江交通网站》进行公示，社会反映良好，预计在10月份经审定后将信用评级结果正式向社会公布，并与今后的招投标工作紧密结合。
通过对交通建设市场信用体系的建设，我们将逐步强化施工企业的信用意识，在我省交通“六大工程”建设和实现交通跨越式发展的重要历史时期，建立交通建设市场诚信体系是加强对建设市场监管的一项重要举措，将对规范交通建设市场行为产生重大和深远的影响。我们期望在不远的将来，交通建设市场招投标和履约状况有明显的改变。
