“管采”分离不只是简单的机构“挪位”
2007-05-14
按照国家统一要求政府采购“管采”必须彻底分离（所谓管采彻底分离，就是政府采购监督管理机构要同具体采购操作机构分开设立，并无直接或间接的利益和隶属关系，各方都处于相对独立的位置）和《政府采购法》中也规定管采一定要分离的大趋势下，全国大部分地区的政府采购管理与操作职能已分离，尚未分离的地区也处在筹划酝酿之中，的确，管采分离是事关政府采购工作前途命运且涉及人员去留等复杂问题的一件大事，社会各界广为关注，要完全彻底地实现管采分离并非是一件容易的事。尽管各级政府采购都已做到或基本执行了这一制度，但各地依然程度不同地存在着管采分离不干净利索和“拖泥带水”等现象，主要是有些地区错误地把管采分离简单的认为只是机构的“挪挪位”！笔者要说的是管采分离不只是简单的机构分设！更不应是“挪位”就了事。这里不妨从以下几方面抓起。
第一方面：不妨从管采机构的设立上做到真正彻底分离抓起。
1、这就必须一改有些人错误认为管采分离就是把管与采的机构分开设立和“挪挪位”（有的地区或部门仅是将原设在财政部门的政府采购中心、政府采购办公室、政府采购管理处（室）等简单地“挪挪位”——有的是将具体采购操作机构挪到政府行政审批中心或政府政务中心，财政部门仅行使监督和管理的职能；有的是干脆另立门户成立政府采购管理办公室（为副局级建制），直属县政府的序列的独立机构）。
2、原形式是在财政部门内部分离，政府采购工作开展初期，通常大部分集中采购机构是设在财政部门的，性质为财政部门的下属事业单位，集采机构同时兼顾管理与操作工作，为实现管采分离，财政部门将集采机构担负的管理职能移交给预算、国库或新设采购办负责，集采机构仍留在财政部门负责操作工作，这是一种不彻底的分离，财政部门依旧既负责管理，又负责操作。另一种形式是将政府采购操作职能移交出财政部门，财政部门只负责管理工作，原隶属于财政部门的集采机构与财政部门取消隶属关系。
3、尽管这些变了“脸”的管采分离外表，仍存在着“丢碗不丢筷”之现象。主要表现为：一是监督管理职能在各级财政部门，行使着的仍是采购资金预算审批、目录制定、项目核查、跟踪实时监管和直接指挥的权力；二是虽然不当“运动员”了，但“裁判员”的“指挥捧”和“吹犯规”、“仲裁权”仍在“左右”着具体操作的采购之“乾坤”与“命运”。
4、要从根本上解决管采分离，并实现真正意义上的公开、公正、公平、诚实信用和阳光透明化的目标，就必须做到管采购机构分开设立上的真正彻分离。管采分离后，管理机构与操作机构的职责必须明确，分工要细化，不能形成新的管采不分，不能“穿新鞋走老路”，无论是管理机构，还是操作机构都应做站好岗、定好位，真正做到既不“缺位”，也不“越位”。
5、一方面，财政部门要依法履行政府采购的监督管理职能，不能再搞具体的招标采购工作，扮演好“裁判员”的角色；另一方面，集中采购机构要切实担负起政府采购操作职能，负责政府集中采购目录内项目的具体采购活动的实施，按照财政部门下达的采购计划和法定方式操作，采购方式变更须报财政部门审批，涉及到管理的事务应主动退出，做合格的“运动员”。
6、真正意义上的管采彻分离就不光是机构上的“挪挪位”或形式上的变变“脸”，而应是从各自的职责分工上彻底划分清楚和规范到位。
7、这里还必须用较细致和系统的制度来从严约束及规范各自的职责，做到彻底分离管采的联统形式，促进管采的各司其责，各负其责。
8、从严依据各项法规、制度和章程来管人、管事，这才更是政府采购中实现管采彻底分离的“杀手锏”和催化剂。
第二方面：不妨从主管政府采购的机构（采购监管部门、集中采购中心、采购办公室）职责“挪位”彻底上抓起。
1、在管采分离上，往往存在着“丢碗不丢筷”的现象。这里一是由于部分部门（单位）或小团体利益的关系；二是由于有些领导存在着“好权”或“弄权”的因素；三是由于某些素质不高或吃惯了公家“外食”与捞惯了集体“肥油”等人的个人既得利益在作怪；四是集采机构又有“新婆婆”，集采机构分离出财政部门后，往往选择“挂靠”同级政府的机关事务管理机构，也有的“进驻”行政审批服务中心，还有的被综合性的招投标大市场“收留”，集采机构失去独立的事业法人资格；五是政府采购管理与操作职能让集采机构全盘带走，财政部门与政府采购工作脱离干系，把管采分离错误地理解为财政部门将政府采购的管理与操作职能“干净”地清除；六是管采分离仅停留在机构分离层面，职能分离不够彻底，管理机构还兼做操作，操作机构还有管理职能如处理供应商投诉等，“丢碗不丢筷”，你中有我，我中有你，关系混乱，职责不清，管理与操作中 “越位”和“缺位”的问题并存。
2、有些基层级的政府采购机构（如县级政府采购监管部门、集中采购中心、采购办等）存在着怕丢了“碗”筷子没地方“放”，或怕丢了“筷子”有碗也没法“吃饭”得心应手。
3、特别是一些原就依靠或依赖于“筷子”捞“油水”、拈“肥肉”的监管或具体操纵采购者，丢了“筷子”一时难以适应。
4、处于有“碗”的强势地位者，也会因为保住了“碗”却失了“筷子”而焦头烂额或惶惶不安，自感失落多多。
5、正是由于存在着这些想“丢碗不丢筷”或“丢筷难丢碗”少数为求自得利益者的现象，使得国家、社会公共利益和各当事人的合法权益难以无法保证完好无损，这亟待引起各当政者们的高度重视和警惕！
6、主管或监管政府采购的部门要想把职责真正“挪”到既定的位置上，就必须严格执行各项政府采购法规、制度和章程，按一切法定的规章制度来办事和履行权利和义务。只有这样，才能在管采分离上做到彻底“挪到位”。
第三方面：不妨从管采分离的彻底到位而不越位上抓起。
1、在实际工作中，所开展的各类政府采购活动又是情况复杂和千变万化的，权力、人情、面子等又都是“左右”干扰、侵蚀和影响采购工作公正、公平、阳光透明的“伴脚石”。
2、有时，“伴脚石”能导致一个事业的如蚂蚁之溃大堤；有时，“伴脚石”也更是一些想坚持正义、维护国家法律（规章制度等）尊严等采购人的“凉水撤”（既能使一桩事业前功尽弃，也能使一个有正义感的人意志偏离航向，又能使一个人的前途毁于一旦）。
3、一直处于管采不分、锅碗连统式的政府采购设置形式，在改变了某些人地位、职权和管辖范围的状态下（特别是削弱了原集监管和采购于一体的管理部门），一时能转不过弯来，失落感增强（原来的前赴后拥、恭敬迎拍、权利双收等的消失），导致而来的将是走向极端或步入犯罪。
4、采购的具体操作机构虽然另立“门户”，独据“山头”，却也有其似断了吃“皇粮”奶的“孩子”而有日后经费保障问题的危机感。
5、鉴于上述存在着的这些问题和因素，无论是政府采购管理部门、还是采购人（具体采购操纵者）都或多或少地有着失落与担心感，以致出现少数或部分政府采购管理者的以身试法和赴汤滔火（最后而不惜以枉法的代价去越位或超权限违规行事，成了改革时代的落马者和管采分离的牺牲品）。
6、管理采购部门往往会被动或主动在应暇着采购人与各当事人的所谓的人情、朋友、权力等关系网，最终也挺而走险去“越位”。具体采购操作机构也可能因有求于监管部门，而放弃原则、失去理智、一拍即合、心甘情愿地“躲进小楼成一统”。依法设立与任何行政机关均不存在隶属关系的集中采购机构，充分保障其享有独立的事业法人资格。
7、集中采购机构应直属同级人民政府，对政府负责，向政府报告工作，接受同级人民代表大会及其常务委员会、同级政府财政部门的监督，人事、党务、经费完全独立，不能再有“新婆婆”，最大限度确保集采机构工作免受行政干预和困扰。
第四方面：不妨从管采指挥者的权力制衡和“挪”到位上抓起。
1、所谓“挪”到位是指管理指挥者应该问什么？管什么？不该插手什么和管什么？给自己定好位，不越权、不滥用职权，一切都在法定的范围内做好自己的份内工作。
2、定好管理者（政府采购指挥者）的职责框框，知道各自该做什么，不该做什么，这是一个基本工作程序和怎样开展工作的大前提。
3、管理部门必须对政府采购的预算、目录、计划和年度采购目标定好格、把好关，严格督促各当事人按照规定程序开展采购活动。
4、事前、事中、事后全过程地跟踪监督政府采购活动，对相关不规范、不合理、不遵章守纪等等现象进行及时纠正，对情况特殊（包括擅自扩大采购范围、应公开招标而采用他采购方式的、有违采购法规定的、超过限额标准的、程序不规范等）或有违法乱纪现象的采购活动，可即时向上一级政府采购监督管理部门请示，并可宣布采购活动的暂时停止。
5、要使权力充分得以制衡，必须通过内外部的共同监督（监察）和发动全社会力量（群众、百姓、知情人等）的监督（揭发和举报）才是实现权力制衡的关键。
6、抓好管采购权力的相互制衡，不能只是停留在口头上，而要靠强硬的制度和措施来保障。一是在政府采购管理和具体操作岗位上建立内部考核和责任追究机制，奖惩兑现、责任到人、决不打和牌。二是讲究实绩，注重成效。对年度或季度实绩考核达不到规定指标分值的，可实行待岗或降级、降职和处分；对所开展的采购活动成效明显较低的当事人给予限整改、限期提高（在限改期间只发基本生活费，如在规定限期内仍改不好或无明显成效的，可实行轮岗、调离岗位和直至开除留用的处理）。
7、采购活动的决策和执行程序应当明确，采购操作、合同审核、履约验收这三个岗位必须要相互分离，经办采购的人员不能负责采购合同的审核和验收，负责采购合同审核、验收的人员不能经办采购。要定期进行轮流换岗，一方面可防止管理上出现“真空”，另一方面可促进一个机构的全体人员都能掌握采购操作的全流程业务。需要注意的是岗位之间的分离也是有限度的，这三个岗位的工作不能完全割裂相互之间的联系，不同岗位的同志要熟悉和知晓其它岗位的工作，必要时要相互配合和协助。集采机构要定期对员工的业绩进行考核，绩效挂钩，奖优罚劣。
8、集采机构要确立以服务求生存、以服务促发展的危机意识，急采购人之所急，解采购人之所难，真正把采购人及其干部职工满意不满意、赞成不赞成作为衡量采购机构业绩的终级指标。
9、权力只有相互之间得到了有效的制衡，才能不出现和少出现甚至不出现串通、猫腻、回扣、贿赂、腐败等等现象，才能保证国家、社会公共利益和参与采购活动的各当事人权益不受损失与侵犯。管采的相互权力分离、机构完全分离，中间架再起一道监督的“天罗地网”（人大、政协、纪检、审计、监察、建设、财政、全社会老百姓、群众的检举和揭发等的联统设防），才是促使其制权分离、衡权公道式政府采购权力分布之更加阳光和透明化的有效途径。
来源： eNet硅谷动力 作者： 周乔亮
