政府采购模式及其利弊分析(下)
2007-12-29 选择以集中为主的半集中半分散采购模式 ,取决于以下几个因素 :
半集中分散模式更适合我国国情。我国是一个大国 ,纳入政府采购的部门众多 ,领域十分广泛。各部门、各单位的情况千差万别 ,其所需的商品、工程和服务复杂多样 ,还受几十年传统的分散采购做法影响 ,因而不可能也不必要实行整齐划一的集中采购。再说 ,实施集中采购需要一系列完善的主客观条件 ,如各部门、各单位的认同与支持、市场机制的完善、相应法律法规的建立健全、有关监督、管理体系的建立、专业化及高素质的管理人员、配套的财务、服务体系等。这些条件的具备须经历一个较为漫长的过程。但以我国现有条件 ,有选择地进行重要项目、大宗购买的集中采购却是可行的。近几年各地政府采购实践的成功举行充分证明了这一点。
选择半集中半分散模式也是解决我国现实问题的需要。首先 ,半集中半分散模式能堵塞财政漏洞 ,节约公共资金 ,制止浪费 ,缓解各地财政困难。当前 ,我国从中央到地方 ,各级各地财政都相当困难 ,是名符其实的吃饭财政 ,财政赤字较严重。以集中为主的半集中半分散模式确保政府消费的主要部分是集中采购的 ,从而节约这一部分消费至少 1 0 %以上的资金。近些年各地政府集中采购的资金节约率实际上远远高出 1 0 % ,有些项目甚至达到 3 0~ 40 %。如深圳的种树招标 ,标的 2 70万 ,中标 1 40万 ,节约率为 48% ;种花计划投资 6 50万元 ,结果节约 2 70万元 ,节约率约 42 % 4。广西南宁市民族广场改造工程招标采购的节约率为 3 4. 8%。
其次 ,半集中半分散模式有助于防止和消除腐败现象 ,维护清正廉洁的政府形象。众所周知 ,多年来我国传统的分散采购做法由于缺乏竞争性、公开性、透明性 ,缺乏行之有效的监督机制 ,加之采购范围较广 ,金额巨大 ,因此在采购环节尤其是大宗商品的采购和建筑工程采购中存在大量的吃回扣、捞好处、索贿受贿、贪污等腐败现象。以集中为主的半集中半分散采购模式将把政府消费的主要部分按国际通行的采购方式及原则进行 ,对少部分分散采购也将实施严密监控 ,从而使政府采购活动在公开、公正、公平、透明的环境中运作 ,形成财政、审计、监察、供应商及广大群众全方位监督 ,有效地抑制以权谋私、暗箱操作等腐败现象。
再次 ,半集中半分散模式有助于正确处理政企关系 ,实现我国政府采购与市场接轨。多年来 ,政企不分、政企难分一直困扰着我们 ,而如何处理好政企关系就成了我国改革所要解决的重点、难点问题之一。 2 0多年的改革摸索虽在此方面有所收效 ,但始终找不到政企之间的最佳结合点。实行政府采购制度 ,使政府通过集中招标采购 ,在采购市场与企业建立规范的经济关系 ,政府不再是通过拨款、贷款以及行政指令来干预、支持企业 ,而是通过采购单来支持、影响企业 ,实现政府采购与市场机制的接轨。
第四 ,新的采购模式有助于实现宏观调控 ,满足扩大内需的要求。据估计 ,我国行政事业单位一年的商品及劳务支出约为 70 0 0亿元人民币 6。政府作为国内市场的最大客户 ,可以凭籍手中的采购权来调控我国当前的一些重要的社会经济目标。如增加社会就业 ,支持民族企业或残疾人事业 ,扶持中小企业和贫困地区 ,救助灾区 ,保护特种行业 ,提高企业质量及技术水平 ,使政府采购成为调控社会、经济的强有力手段。
半集中半分散采购模式符合政府采购制度的发展趋势 ,便于我国与国际接轨。政府采购制度经过约 2 0 0年的发展 ,逐步实现了法制化、制度化、规范化。主要资本主义国家的政府采购模式经历了由集中向半集中半分散转变的过程。进入 2 0世纪八、九十年代后 ,为适应国际国内形势的重大变化 ,各国纷纷进行行政改革 ,按照政府对经济社会干预适度减少 ,权力逐步下放的行政理念 ,对政府采购模式进行了积极调适 ,即政府集中采购程度有所下降 ,部分采购权下放给各部门 ,半集中半分散采购模式的色彩更为突出。但这种调适是有限的 ,集中采购仍是各国政府采购的重头戏。我国选取以集中为主的半集中半分散采购模式 ,适应了政府采购制度的发展趋势 ,便于我国与世界各国的交流和扩大开放。另一方面 ,半集中半分散模式保持了一定的灵活性 ,在对外开放的特定时期 ,有利于保护民族产业和其他弱质产业。
我国具备了实行以集中为主的半集中半分散采购模式的现实条件。我国对政府采购的改革 ,是在深化改革、扩大开放的大背景下进行的 ,对旧的政府分散采购的种种弊病 ,人们早已深恶痛绝。但要彻底根除这些弊病 ,仅靠小打小闹的改革是不可能的。近年来 ,经过上至中央有关部委对国外政府采购的深入研究 ,下至地方政府推行集中采购的改革实践 ,使人们认识到 ,集中采购权才是我国政府采购改革的根本出路。中央政府的决心、地方政府及广大群众的支持 ,可供借鉴的国际先进经验、财税体制的先期改革 ,以及市场机制的确立、买方市场的形成等 ,都是我国推行新的政府采购模式的有力保证。
确立我国半集中半分散采购模式的举措
加快立法 ,使政府采购有法可依。建立健全政府采购的法律法规体系 ,一方面能确保政府采购制度在全国范围内迅速推广和普及 ,另一方面能实现对政府采购的硬约束 ,明确政府采购的方式、方法、组织、模式、范围、程序等 ,将政府采购真正纳入规范化、制度化轨道。加强政府采购立法就是要建立健全以《政府采购法》为核心的有关法律法规体系。当前 ,我国《招标投标法》已经九届人大常委会审议通过 ,并将于 2 0 0 0年 1月 1日实施。《政府采购法》的初稿也已完成并被列入九届人大立法程序 7。另外 ,国务院及其有关部委应及时制定相应的行政法规、行政规章 ,各地人大及政府结合各地实际及需要 ,制定相应的地方性法规和规章。随着国际贸易一体化进程的加快 ,我国加入的国际或区域性组织制定的有关政府采购规则 ,也将成为我国管理、规范政府采购行为的重要依据。
重视搞好相关行业及部门的配套改革。半集中半分散采购模式的实施 ,牵涉到诸多行业及部门。所涉及主体既有行政单位、事业单位 ,还有接受财政经常性资助的社会团体等。采购商品包括仪器、设备、材料、器具等 ,采购工程包括改进、扩建、安装、装修等 ,采购劳务也是多种多样。另外 ,与半集中半分散采购模式相配套 ,必然要求改革我国现行的财务预算制度、金库制度、结算制度、招投标制度和监督制度等。
注意防止地方保护主义、行业垄断倾向。当前 ,地方保护和行业垄断现象在我国仍不同程度地存在着。由于政府采购的最主要份额仍将由各地方政府集中采购 ,因而集中采购就有可能成为少数地方政府进行地方保护的手段。从近些年的实践来看 ,确实存在少数中介服务机构 ,为保护地方产品而积极向政府采购部门兜揽业务 ,干扰采购工作公平、公正进行的情况 ,而个别地方政府也把保护地方产品作为积极推行政府采购制度的主要目标之一。可见 ,适用新的政府采购模式 ,必须排除干扰 ,反对“条块分割”、“地区封锁”,确保政府采购工作的规范运作。
健全机构 ,强化监督。综合国内外政府采购的实践经验 ,笔者认为 ,我国至少应建立健全下列几方面的机构 :一是领导机构。应在县及县以上各级政府设立采购委员会或采购领导小组 ,作为政府采购的最高决策层。以政府主要领导为一把手 ,其他相关部门如财政、计划、建设、工商、贸易、审计等部门领导为成员。主要行使决策权和监督权 ;二是管理机构 ,在各级财政部门统一设立政府采购中心 (或称采购处、采购办 ) ,负责制定采购政策、检查监督采购过程、处理采购争议、协调部门关系、培训采购人员、指导下级采购部门工作等 ;三是操作机构 ,如政府采购交易中心。负责采购信息交流、交易实现及售后服务跟踪等 ;四是资信评审机构。一方面要对采购方的资信及质量等级进行评定 ,保障采购活动的合法、有序 ,另一方面也要对供应方的资信等级、产品质量、服务水平、信用状况等进行审查评定 ,以保证采购商品及劳务的质量。
加快引进、培养高素质的专业人才。新的政府采购模式特别是其中的集中采购部分将涉及到招标、决标、合同履行、仲裁、监督等诸多环节 ,同时 ,还要求对市场行情、商品及劳务的特性有准确、细致的了解。因此 ,政府采购工作是一门专业性、技术性、法律性都很强的工作 ,从业人员更应具备外语、国际商法、国际贸易、国际投资、商务谈判、商品学、法律及公共关系等多方面的综合知识。为此 ,新的政府采购模式的适用 ,需要加快引进、培养各种专业人才。
改革我国机关后勤服务体制。我国传统的机关后勤服务体制与计划体制相适应 ,其“自办社会 ,自我服务”。各机关所需商品及劳务 ,长期以来实行分散采购 ,盲目采购、重复采购的现象比较严重 ,加之管理上的封闭与混乱 ,导致大量资产闲置、浪费 ,服务效率低下 ,机关资金使用效益不佳。建立政府采购制度 ,对机关所需商品、劳务的主要部分实行集中采购 ,最终目的就在于提高机关服务效率和资金的使用效益。但如果不改革传统的机关后勤服务体制 ,上述目的将无法实现 ,导致集中采购效益被旧的后勤服务体制的低效所吞并。因此 ,半集中半分散采购模式的推行 ,必然要求加快机关后勤服务体制改革 ,把机关后勤服务推向社会 ,实现机关后勤服务社会化。(下)
注释 :1王元慎 :《美国政府的“集中采购”》,《中国行政管理》,1 998年第 2期。
2樊永东、董尉勤 :《政府采购在新加坡》,《中国行政管理》,1 999年第 5期。
3王春林、赵绪选 :《联邦德国政府机关后勤管理概况》,《中国行政管理》,1 999年第 5期。
4程文浩 :《建立全国性的政府采购制度刻不容缓》,《中国改革》,1 999年第 5期。
5广西财政厅财科所课题组 :《广西政府采购问题研究》,《广西财政》,1 999年第 6期。
6《南方周末》,1 998年7月 3日。 7《南宁市政府采购管理信息》,1 998年第 4期。
来源:中国政府采购网