政府采购工作如何负重前进
2008-04-23
实际从事政府采购工作的人,对于政府采购面临的状况和真实情况是十分了解的。普遍的认识是,在目前环境体制不是很好的背景下,而面临的工作压力很大,形成一对矛盾。一方面说明社会特别是各级领导，在政府采购成为大势所趋，甚至即将迈入全球化时代，在法律法规对政府采购有明确要求的环境中，也看到了或者了解到有关政府采购的一些实质性问题协调难度增加，渐进的改良过程由于缺乏完善的协调机制，政府采购与社会经济发展相互联系的巨大功能被漠视，采购中心代表政府行使采购权的公共职能被弱化，于是一般意思上的领导对政府采购不是十分重视，甚至对于自己发号施令的行业不甚了解；另一方面，政府采购规定的各种功能，与社会治理要求相吻合，社会管理指标的实现由于找到了政府采购的平台，至少从形式上找到了贯彻实施的渠道，在经济全球化的大背景下，自主创新产品的保护，节能产品的战略目标，进口产品的管理办法，市场经济秩序的维护，财政支出行为的规范，反腐败工作的抓手，等等，这些功能与目标被法律法规定性为政府采购调节的范围，展示了政府采购功能提升，重要性的提高，哪怕即使是“虚拟化”的。在多方面的监督之下，特别是纪检执法机关的强力号召下，政府采购似乎已经成为采购人忠实履行法律法规抑或采购单位逃避责任、排解工作矛盾、追求清廉形象的最好方式。于是大量的财政支出行为被纳进政府采购，或者是主动要求纳入体系内，而各级政府采购机构在人员、资金、地位、性质、机制、环境等方面存在的问题，似乎没有人来过问，采购机构在遭受外界不公正待遇的情况下，必须负重前进，创造条件也好，发挥主观能动性也好，努力完成各项繁重采购任务才是本份所在。政府采购规模的扩大是大势所趋，采购任务的增加也是正常现象，但是由于我们在执行政府采购制度过程中，有些措施不到位，出现了采购任务的无效增加，浪费了有限的采购资源，采购效率受到了影响，这些不和谐的现象值得关注。
总体上看，采购人要求进入政府采购的被动意识增强，幕后的行为与意识值得体味，也透视出主动意识的回归，自然一些社会力量的促进作用，也对于政府采购任务提高有放量作用。政府采购应采尽采意识的增强，其实是一项曲折的运动。政府采购刚刚执行时，一些人表现出极大的躁动与不理解，行为方式总是寻找借口逃避政府采购的束缚，而由于刚实施过程中的疏漏和弊端，这样的行为居然多次能够得逞，一定程度上助长了某些人与机构的嚣张气焰，政府采购的严谨性和完整性受到了损失。但是随着政府采购事业的深入发展，广大的采购人逐渐意识到政府采购的强大政策功能与社会目标追求，与社会公平、正义一脉相承，对于政府采购，想逃避似乎没有出路，集中采购目录的具体规定，已经提升到了促进社会发展的高度，行政领导的直接关心更为政府采购范围扩展增添了实施意义方面的重要筹码，财政报账制度的强烈约束，特别是纪委执法检查力度的重大提高，以及一些政府采购领域领导企图寻租而最终身陷囹圄现实事例，这些极大地刺激了采购单位极其经办人敏感的神经，综合因素的轮番轰炸，起到了很好的警示和规范作用。于是政府采购量就逐渐有了大幅度提高，采购单位几乎所有的采购项目都要经过政府采购，自觉性明显提升，甚至是那些监管部门已经批准单位分散采购的项目，采购单位也要委托归集中采购机构采购，集中采购机构甚至是分散与集中一把抓，采购任务明显增加。省里的专项资金，由于相信政府采购或者是程序上的要求，资金的支出必须要以当地政府采购为准，这样一来，特别是资金扶持比较多的地区，采购任务将大幅度攀升；一些不受本地采购管理的直属部门，出于完善开支行为的考虑，在上面没有强制要求的情况下，主动对接当地的政府采购市场，主动参与政府采购活动，给本级采购支出单位做了一个好的榜样。国家政策的调整，采购规模效应方面的探索，采购范围必然要增加，如涉农资金和药品采购，以及《政府采购法》要求的工程采购的逐步归位，GPA谈判涉及到的尚未纳入我国政府采购领域的公共项目，也有可能在不日的将来即使部分纳入政府采购范畴，那么相应地，采购任务的增加是必然的，各级采购机构要做好这方面的各项准备工作。
从微观上看，有些采购机构规模效应难以体现，在有限的人员物力条件下，政府采购在零星无计划的采购机制下，只能疲于奔命。从采购规模与采购量体现出的采购任务的增加，似乎是一个趋势，这是积极面的增加，其实我们是应该欢欣鼓舞的。但是从反面我们也能看到一些消极面的因素，这些现象是在耗费政府采购的宝贵资源，是一种虚拟的没有任何成效的负面采购任务的增加。采购预算不能实现的后果，就是采购单位采购需求的人为性和无计划性，采购机构没有主动权，只能被动地应付采购需求方面的零星出牌，相同的采购需求不能进行归类和总成，把本来应该可以一次完成的相同项目，要分成两次甚至多次来完成，表面上看是增加了采购任务，其实是以浪费采购效率为代价的。采购机构要避免这样的重复采购行为，有大量的工作要做。首先要为提高采购规模做出一些努力，向采购人做好解释工作，使其理解规模效应对政府采购工作的重要影响，适当的时间等待是集中采购项目的无奈之举；同时监管部门对于采购计划的把握与时间控制要适当，要给采购执行机构充分的处理时间，必要的时候要在一定时间段内征集采购人的各项采购需求，有针对性地进行项目的归并与督促工作，以便相同的项目能够尽量集中，提高规模效应是重要考虑之一，在有限的采购资源情况下，我们也要考虑减少采购资源的浪费，以便在有限的时间和人力物力范围内完成更多的采购任务，缓解采购中心的工作压力。
采购方案不完整而零乱，增加了政府采购的难度，效率也不能提高，使得采购机构必须要拿出大部分精力来处理一些本来不成问题的问题。有关采购人在协助政府采购机构圆满完成政府采购任务的话题，由来已久，而且负面的因素还比较多，主要体现在：采购人提供的采购方案不完整，甚至没有任何操作性可言，在监管部门匆匆下达采购计划并规定好完成时间以后，集中采购机构的压力和难处是显而易见的。采购人在接到采购中心要求完善采购方案的通知后，响应行为是复杂的：有的不屑一顾，拖延时间，致使政府采购任务迟迟不能完成，采购机构遭受巨大的效能压力，因为有的采购方案仅仅是提供一个样品，如印刷宣传品，只提供样品，不提供项目对供应商的资格要求，封面及正文纸质，尺寸、字体，付款方式，在采购中心一再要求时，就说只要看样品就可以，致使采购机构无法对采购项目进行文字上的描述，无形当中就提高了政府采购任务量；有的采购人让采购中心全权处理采购方案事宜，但又有哪个采购中心能够这样做呢，即使让采购人提供书面的授权书，也不行，因为采购项目的需求方是采购人，采购中心只是其授权的操作代理机构，根本无权过问采购人的核心需求，而且也没有这方面的技术。应该说，由于采购方案不能完善而影响政府采购任务完成的，事先是可以避免的，对此最好的办法是进行综合处理。监管部门在采购计划申报阶段就要真正地担负起责任来，采购人提供的资料不全时不予下达采购计划，以此为强硬抓手，对采购人的约束力是很大的，一旦放松这方面的把控，下放权利让采购中心来协调，就失去抓手了，只能增加工作难度而已，当然最主要的方案指标竟监管部门审核到位以后，采购中心在拟定采购文件阶段如再遇到问题，照样可以和采购人进行沟通，很显然，由于主要参数已经明朗化，一些细节的处理就很简单了。我们不要求监管部门在采购方案的控制上做到滴水不漏，而是要求其能对采购方案关键点进行必要的控制，这方面工作处理好了，采购中心就能够很顺利地进行政府采购程序的操作了。因此，我们要采取必要的措施把采购中心从纷繁的无谓事务中解放出来。
采购人极其领导不愿意处理采购程序上的一些形式性问题，致使政府采购在反复的失败中耗费掉宝贵的采购资源。这里要论述的，依然是不当的处理方式人为增加采购中心工作量的问题。我们知道，政府采购法与相关制度规定往往集中在宏观与全局的层面，而相关的实施细则尚未出台，涉及到众多复杂的采购操作细节方面的问题还没有全面地加以陈述与规范，操作过程中确实存在一些难以明了的地方，但对于那些经常性和影响开标进程的关键问题，虽然国家层面还没有出台规章，而往往以省为单位进行了规制，在丰富的政府采购实践中，也部分地提出了一些紧要问题的处理意见，目的是指导各地政府采购实践。这样的规定应该说是经过深思熟虑并经实践检验是成功的和有效的，各级采购机构在具体的实践中也能熟练地加以运用，证明是提高政府采购效率的一种较好方式。然而这样的属于政府采购领域的通用做法，遇到某些采购人时似乎就没有执行力，政府采购遭遇了一些尴尬。如采购项目两次发布公告均没有达到实质性响应数量上的要求，此时按照省里的相关规定，采购人可以提出就两家供应商进行谈判，现场监管部门可以在第一时间进行手续上的处理，采购中心据此进行下一步的操作，但是在现场组织者和监管部门的耐心解释下，采购单位代表请示单位领导或者是纪检书记以后，罔顾两次采购数量上不够的事实，粗暴对待采购机构的善意劝说，为了怕承担仅是履行手续而书面写出申请开标的责任，致使采购活动流产，供应商意见很大，因为采购成本提高了嘛，但关键是假如再次招标采购，响应的供应可能还会更少，而且采购人只会机械地处理采购方案，顽固地坚持不改变采购资格要求，方案也不作任何变动，再次发布公告的结果似乎是可以预期的。其实采购中心不怕继续发布公告，十次也可以啊，但是明知道这样做没有任何实际意义，采购单位的所谓领导依然故我地坚持政府采购必须要按照法律要求，像样板一样地进行操作，不能有丝毫的灵活性，这样做的目的是什么，是在堵气，抑或是对某人不满，但绝对不是对待正常工作的态度，最终只能是采购单位项目的需求被延误。采购单位领导理论水平高，可能还会对政府采购的体制机制提出建设性的意见和建议，如采购中心的供应商库不完善，信息发布不公开，不能形成邀请供应商来参与投标的良好机制，但是且慢，俗话说，强扭的瓜不甜，采购中心不能上街拉客吧，不能乘坐各种交通工具满世界得替这家采购单位物色供应商吧，显然是不可能的，也不符合政府采购规则和惯例。其实对于这样的采购项目，从方便采购当事人整体利益的考虑，灵活处理是最好的方式，采购中心再也不能在采购人设置的框架内来往奔波，浪费宝贵的时间和精力了，监管部门应该采取一定措施保障采购工作的深入开展。
监管部门没有强制性的管理措施和制度设置，管理人性化倾向多而缺乏理性手段，管理措施也经常受到采购人非理性思维冲击，直接影响了政府采购效率的提高，也人为地加大了采购中心的工作量。由于法律设定上的概括性，监管部门对采购人的处罚缺乏手段，使得政府采购对于采购行为的控制形同虚设，采购人利用自己的权利而干扰政府采购是事例时有发生。如以所谓的高于预算而提出废标，这项权利是采购人的法定权利，但是仅凭采购人自己做出的预算，是否具有准确性和科学性，在目前的状况下是很难说的。我们不希望采购人在这个问题上实行双重标准，而对于明显的采购倾向性，政府采购机构是没有办法来维持秩序的，监管部门没有具体的处罚措施，所谓的监管权似乎仅仅停留在对供应商和集中采购机构身上，对采购人人为制造事端，甚至置评委的集体选择于不顾，采取一定的干扰手段否定采购结果，对中标候选人进行威逼利诱，抑或谋求第二第三中标候选人的举动，监管部门是没有力度的，而这样的行为已经构成了对政府采购制度的冲击。对于采购人在合同签订阶段突然提高要价的不正常行为，监管部门的处理意见不明朗，或者不能进行强力压制，就会助长此类事件不断发生，误导采购人在遵守规则和主观能动性方面寻找突破口，采购机构一般没有力量应对采购人的冠冕堂皇行为，只能尽量把不规范的程度以及影响减少到最小程度而已。其实不处理不强硬的态度是在替采购人承担规范政府采购方面的风险，稍有不慎，问题将会出现，即使勉强过关，那么采购机构的政府采购行政规范职能就淡化了，沦为采购人利用工具的嫌疑就明显增加。因此说采购人的行为放纵，干扰了政府采购的正常秩序，而由于监管措施不力，采购人的行为可以放大，危害性自然增加，其直接的结果就是采购项目被否定，采购结果被替换，增加政府采购工作量不说，甚至政府采购制度的合理性也受到质疑。
专用设备的操作难题进一步提升了政府采购工作量的无效增加。政府采购法规定，集中采购目录中通用的设备要进行集中采购，而目前大量出现的非通用的政府采购项目，随着采购人政府采购意识增强，专用设备采购普遍要求进入政府采购，而从操作实践上看，专用设备采购与通用设备采购是有区别的，由于专用设备采购单一性的倾向，通用的对比标准很难设计，按照政府采购程序操作困难重重。而监管部门则认为，只要是财政支出的项目，都要集中采购，因此监管部门在受理采购计划时，仅是进行一些机械化技术的处理，一律集中采购。现实的情况就是，采购机构按照正常的方式组织采购以后，积极响应的供应商寥寥无几，原因可能有几个方面。一是专用设备的供应商一般对于政府采购程序不了解，对政府采购信息发布程序与渠道不清楚，一直错过参与政府采购的机会。二是采购人对于专用设备的要求都有偏好，甚至定品牌，即使是定技术参数，也是量体裁衣式的行为，所以专业生产厂家和其代理商对于政府采购方式不是很重视，反正采购需求者得不到满足时肯定会找上门的。三是有些专用设备量太少，引不起供应商的兴趣，供应商不愿意参与政府采购活动。基于上述一些原因，政府采购专用设备的采购很困难，加上有些采购人刻意对准入门槛要求过多，而且还要携带资质原件，因此采购项目往往由于供应商的响应不足而流产，第二次采购甚至更多次的采购也会出现类似的结果。由于审批体制，传统思维，采购人的偏好并固执、供应商在兴趣爱好方面的差异性等原因，采购中心承担了过多的重复劳动，而且似乎还达不到任何效果。采购工作量的无效增加确实是我们应该思考的课题，如何在政府采购专用设备采购方面，打破常规，是采购当事人与监管部门下一步的工作重点。
社会发展进步，财政投入资金增加，机关工作职能的调整，导致政府采购业务明显增加，政府采购要不断适应新的形势发展变化，而有些地方政府投入少，重视程度不高，对新的发展形势认识不足，准备不充分，直接导致人少事多，难以应付政府采购繁重的工作任务。客观上说，我国的社会事业发展不断重大，财富积累增加，现代化办公环境也随之变化，行政方式和手段的进一步改善，都为政府采购规模的提升打下了坚实基础。政府采购应该积极正确应对这方面的变化，在机构设置，经费支持，人员配备，工作关系协调等方面积极早好准备，不打仓促之战。但是很不幸，我们知道有些地方的政府采购机构设置不力，人员偏少，领导不重视，社会生存环境不好，固然有全国大气候的影响，但客观上说是与当地领导的重视程序有直接的关系，把政府采购赋予那么多的职能，而对政府采购的关心投入却很少，这是一对矛盾，而且这种矛盾是基础性的，势必会影响到政府采购事业的健康发展，必须要引起我们的高度重视。（赵昌文）
来源：中国政府采购网
