分散采购业务检查要突出十个重点
2008-05-16
为严肃政府采购纪律，进一步规范政府采购行为，保障政府采购政策的有效执行，财政部已部署从今年5月份起，在全国范围内开展政府采购执行情况的检查活动，要求各级政府采购监督管理部门要严格按照财政部的有关规定和要求，积极开展和布置当地的政府采购检查工作，并认真指导、督查当地的采购人及其采购代理机构等开展自查活动，自查业务范围包括2006年及2007年间的所有政府采购业务，其中包括那些不易被大家注意或容易被忽视的分散采购活动情况。为切实保障这次采购执行情况的检查工作能够取得实实在在的效果，笔者在此对分散采购活动的检查重点作一探讨。
分散采购业务的“实施主体”是否具备资格条件。虽然《采购法》第十八条规定，“采购人采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购”，但该规定并没有绝对地说明采购人就是其分散采购项目的唯一“实施主体”，在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中，就对采购人是否有“资格”成为分散采购项目的“实施主体”问题，作出了明确的规定，在该管理办法的第十二条明确指出，采购人必须要符合一定的条件才可以自行组织招标，即采购人必须要“具有独立承担民事责任的能力；具有编制招标文件和组织招标的能力，有与采购招标项目规模和复杂程度相应的技术、经济等方面的采购和管理人员；采购人员经过省级以上人民政府财政部门组织的政府采购培训。采购人不符合规定条件的，必须要委托采购代理机构代理招标”。由此可见，对分散采购项目而言，无论是应实施的“公开招标”项目，还是应实施的“邀请招标”项目，如果采购人不具备上述“资格”条件，自己就不能成为分散采购项目的实施主体，而只能将相应的分散采购项目委托给其他采购代理机构去代理实施。而在实际工作中，我们就发现有些分散采购活动，就是由于采购人自己“无力”组织规范有序的、严密周到的招标活动，却又不愿意实行委托采购，从而出现了一些规避公开招标、暗箱操作等活动，甚至于还发生了一些违法乱纪行为等等，也导致了不少投诉事项的发生，严重地影响和干扰了正常的政府采购工作秩序，因此，为了充分提高财政资金的使用价值，有效规范分散采购行为，对分散采购项目的实施主体问题必须要进行严格规范，将其列作检查重点也是理所当然的。
分散采购业务是否遵守和执行了“节能环保”政策。在实际工作中，不少的采购人都误认为国家出台的《节能产品政府采购实施意见》、《环境标志产品政府采购实施意见》等仅仅是针对和要求集中采购项目执行的，而事实上，“分散”采购项目也应同样要遵守和执行这些政策规定。在《环境标志产品政府采购实施意见》中就明确规定：“各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品”，同样，在《节能产品政府采购实施意见》中也有类似的强制规定。由此可见，无论是集中采购项目还是分散采购项目，凡使用财政性资金进行的采购，都要优先采购节能或环境标志产品，而如果仅仅认为或只要求集中采购项目要执行节能环保政策的有关规定，要求其优先采购节能环境标志产品，却让采购人自行组织的“分散”采购活动游离于此规定之外，政府采购的政策功能就明显显得不合理，也不够完整。因此，无论“集中”采购还是“分散”采购，采购人都要严格遵守和执行国家的有关节能环保政策。
分散采购业务是否存在“化整为零”问题。在实际工作中，大家往往只注意政府集中采购业务中是否存在“化整为零”问题，而对同样是政府采购行为的“分散采购”活动却很少关注，从而导致分散采购业务很容易发生“化整为零”问题，这就直接降低了采购资金的使用效益。因为对任何一个供应商来说，采购人向其采购的规模越大，他们在供应价格上愿意作出的“优惠”幅度也就越大，这是市场经济中很正常的“规模效应”，因此，对采购人来说，如果他们将采购项目化整为零，分为多次采购，或同时向多个供应商采购，那么，每次采购的“批量”就必然会下降，这样，在采购价值上自然就得不到供应商的大幅度优惠，这就使得采购资金的实际使用效率因此而下降。同样，由于将本应一次性就能采购完成的采购工作任务，分成了多次进行分别采购，不但增加了采购工作的运行成本，同时也增加了许多工作量，从而使得采购工作的效率也因此而大大下降了。另外，对“分散采购”项目进行化整为零采购，也很容易滋生腐败问题或暗箱操作等违法乱纪行为。因为相对于“集中采购”来说，无论是在政府及其部门的“官方”监管上，还是其他各有关方面实施的“社会”监督上，也无论是在采购操作的透明度上，还是采购操作的技能水平等等方面，“分散采购”的内控力度总是比较薄弱的，透明度也是较低的，再加之“分散采购”的项目繁多、采购频繁、批次采购金额不大等不易被其他方面引起“重视”或“注意”的特点，因而，“分散采购”常常成为一些供应商或投标人“攻关”的重点目标。在实际工作中，分散采购活动就曝露出不少的存在问题，出现了许多暗箱操作及一些腐败行为。对此，必须要采取多项措施，全面遏制采购人“找”理由将其“分散采购”项目进行人为拆分以“规避”公开招标或政府采购的行为，而当前开展的监督检查工作就能起到一种很好的督促作用和效果。
分散采购的相关信息是否“公开发布”。《政府采购法》第七条明确规定，“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”。可见，分散采购是政府采购的一个重要组成部分。按照《采购法》第十一条的规定，“政府采购信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布”。为此，分散采购信息同集中采购信息一样，也应当公开发布，这不仅是“法”所当然的，也是“理”所当然的。而在实际工作中，我们从财政部门指定发布采购信息的媒体上可以很清楚地发现，指定媒体上刊载发布的信息几乎都是集中采购机构或其他采购代理机构发布的集中采购信息，却很少见到分散采购人发布的分散采购信息。再从不少地区的采购统计资料来看，这分散采购的规模却是十分巨大的，一般地区的集中采购规模仅占地方财政支出的10%左右，而绝大部分财政支出项目都是通过“分散”采购形式实现的。这样，如果我们再“容忍”分散采购信息不对外公开发布，其支出资金的节约效果就更加无法保障。因此，在这次对分散采购活动实施检查时，一定要对分散采购活动执行采购信息公开规定的情况进行认真检查，以便能够发现问题、分析问题、解决问题，从而达到全面规范分散采购行为的目的和效果。
分散采购业务的采购方式是否“依法”确定。大家都知道，政府采购分为集中采购与分散采购，其划分的原则与标准是政府制定的“集中采购目录”，其实质上是一种“定性”划分，而不是“定量”划分，与政府采购项目的采购规模以及采购金额无关。因此，“分散采购”作为政府采购的一个组成部分，也应严格遵守和执行《政府采购法》第二十六条规定的政府采购方式。如果分散采购项目的采购规模超过公开招标的限额标准，那么，分散采购项目的实施就应选用公开招标方式，而不应通过其他非公开招标方式操作。同时，即使是在公开招标限额标准以下的分散采购项目，虽然可以由采购人自己通过非公开招标方式采购，但，在“选用”具体采购方式时也应严格依据法定的适用条件进行，在何种条件下选用询价采购方式，在何种条件下选用竞争性谈判采购方式等都必须要法确定，而不得擅自做主。可在实际工作中，不少的采购人对其自主实施操作的分散采购项目，既不考虑其采购规模是否达到公开招标的限额标准，又不向有关部门备案报批，就直接采用自己所喜欢的或习惯的方式去采购，这不仅使得采购方式的选用失去了法定的严肃性，也为暗箱操作留下了可乘之机。特别是将应实施公开招标的项目进行人为肢解，以规避公开招标的现象经常发生。为此，在这次对分散采购业务的检查活动中，特别要注意对分散采购活动所采用的采购方式进行重点检查。
分散采购活动是否执行了“回避”制度。在一般情况下，集中采购操作是较难发生暗箱操作及其舞弊行为的，其腐败行为或动机亦难以顺利地操作或实施，而相对来说，“分散”采购的操作水平和监督管理力度就薄弱多了，再加之分散采购的项目多、单次采购金额小而累计发生额却较大等许多不易引起人们注意的特点，从而导致不少的腐败分子都把腐蚀的苗头和爪牙伸到了分散采购项目上。事实上，在实际工作中也确实有不少的问题就出自于分散采购活动中，对此，加强分散采购内部牵制管理，提高分散采购工作的透明度和公正性等，已是一个迫在眉睫的问题了。同时，在实际工作中，也确实有不少的分散采购人总是有一种误解，总是把分散采购当成是应由自己实施的自由采购，因而，有时就去找自己的朋友、关系户，甚至于亲戚采购，以用国家的利益去拉近他们私人之间的关系或友谊等，不仅如此，有时还很容易引起不少不必要的矛盾和纠纷问题，甚至于违法乱纪行为。而事实上，分散采购活动同样是要遵守和执行政府采购法律规定的，采购人与供应商等当事人之间也应遵守法定的“回避”制度规定。将此规定和要求列入检查内容之一，一方面可以检查采购人执行有关采购制度的情况，另一方面，可以通过对“回避”制度情况的检查，能够从中掌握到线索，便于发现问题，提高检查工作的质量和效果。
“分散采购”的操作程序是否“合法规范”。按照《政府采购法》第七条的规定，“政府采购实行集中采购和分散采购相结合┄┄”，由此可见，“分散”采购也是一种极其重要的政府采购模式，因而，无论分散采购的实施主体是谁，都同样要遵守执行《政府采购法》的有关规定，按法定的程序实施操作。如，严格按批准的预算执行、依法组建询价或评标小组、依法备案招标文件和采购合同、依法公告采购信息、依法确定采购的具体方式、对自己不具备采购能力的分散采购项目必须委托给采购代理机构等等，而在实际工作中，却有不少地方的采购人并没有按这些法定程序和要求来实施其“分散”采购操作，“自由”式采购代替分散采购的现象相当普遍；同时，也有一些政府采购监督管理机构，他们也不能严格地监督和保障这些法律规定的严格执行，甚至于有的监管人员还把“分散”采购就理解成是由采购人自由组织的采购，从而“不管不问”等等，这就丧失了政府采购的目的和宗旨。因此，有必须建立规范的、完善的“分散采购”管理制度，以强化对“分散”采购操作的管理和监督，而不至于使其大摇大摆地“游离于”政府采购的监督管理范围之外。通过这次检查能够督促采购人在今后的分散采购活动中，能够养成依法采购的习惯，从而规范分散采购行为。
分散采购业务是否依法签订了采购合同。根据《政府采购法》第四十三条的规定，“采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”。可在实际工作中，不少的分散采购人，将他们的分散采购工作视同自己要购买商品一样“简单”，一手交钱一手拿货，一买就完事，而没有签订任何协议或约定，这种现象相当普遍。而采购回去的产品一旦发生了质量问题就去“自费”维修，反正使用的是公款，谁也不关心，也不去计较，更不想花费自己的时间和精力去与供应商交涉等，这就严重地浪费了财政资金，有时，即使想去打一场官司，却又因无凭无据、无协定，而无法去维护自己的正当权益。因此，要通过检查督促采购人提高他们的维权意识，提高其签订分散采购合同的自觉性和主动性，从而在将来的分散采购活动中能够主动防范和遏制各种矛盾和纠纷问题的发生。
分散采购活动是否收集和制作了采购档案。分散采购活动虽然是一项程序比较简单的采购活动，但毕竟是政府采购的一种重要方式之一，因而，仍然要依法实施操作，必要的环节不能少，并且都要留下真实的档案资料。而在实际工作中，特别是在县（市）一级，几乎很少有采购人能“拿”出他们实施分散采购操作的档案资料来，对哪些人组织了分散采购操作、如何实施采购操作、哪些供应商参与了分散采购活动、投标与报价情况如何等等方面的事项，都没有一个全面完整的记载，如果出现了什么违法乱纪问题，更是无从“考证”或“核查”，因此，必须要求分散采购实施人详细地记录和收集其实施分散采购活动的每一个过程与环节。而这一要求不仅仅是为了对采购活动保存或完善证据资料，更重要的是要“落实”采购当事人的责任，同时，借助于收集采购档案资料，也能进一步完善必要的采购环节和手续，增加采购过程的牵制力和透明度，对规范分散采购行为，促进廉政建设等也都将起到一定的效果。因此，通过检查的方式督促采购人认真收集和建立分散采购档案，是规范分散采购行为有效举措。
分散采购活动是否建立了质疑与投诉机制。在实际工作中，不少的潜在供应商，特别是一些参与分散采购活动的投标人，他们有的仅知道或只注意对集中采购机构或其他采购代理机构实施的采购活动进行监督或评议，一旦发现自己的权益受到侵害时，不是质疑就是投诉等，而对自己参与的由采购人组织实施的分散采购活动时，即使发现自己的权益受到了一定程度的侵害或损失，最多也只知道与采购人直接进行单方面的“交涉”，而不清楚对采购人实施的那些不正常或歧视性的分散采购行为等，也可以向采购监管部门提出投诉等，同时，即使有人想到了，却也不清楚投诉的程序或渠道如何等，因而，只能主动放弃对分散采购行为的投诉，这就直接滋长了分散采购人的违法乱纪行为，破坏了政府采购的市场秩序。事实上，包括分散采购活动在内的任何形式的政府采购活动，都是要接受财政部门的管理与监督，供应商如果认为他们的权益受到侵害时，都可以直接向分散采购的实施人即采购人直接提出质疑，如果对其质疑答复不满意时，也可以向财政部门提出投诉，对财政部门的答复再不满意的，还可以向上级财政部门或法院等提起诉讼等，可以有多种途径和方式维护他们自己的合法权益，这是法律赋予他们的权利。对此，各地必须要在包括分散采购行为在内的所有政府采购活动中，建立健全供应商的质疑和投诉机制，切实维护和保障供应商的正当权益，而对供应商这一权利的落实情况，必须要列作检查的重点内容之一，以引起各有关方面的关注和重视。(崔建才)
来源：中国政府采购网
