随政府采购制度改革 需完善协议供货助力
2008-07-09
法理界定不清，各方职责不明，评标标准各有千秋，协议供货面临窘境
协议供货，在政府采购的初级阶段较好地解决了政府采购通用类货物和服务中零星采购、小额采购和急需采购等问题，也较好地处理了政府采购的效率与效益的矛盾问题，因此深受采购人的欢迎。但笔者在工作中发现，政府采购协议供货目前仍存在以下一些问题：
——对政府采购协议供货在法理上界定不清。目前关于协议供货是采购方式还是管理模式没有统一的说法。《政府采购法》所规定的5种采购方式不包括协议供货，其中《政府采购法》第26条第6款规定：国务院政府采购监督管理部门认定的其他方式。但目前没有任何法规对此进行认定。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第85条虽然规定：政府采购货物服务可以实行协议供货采购和定点采购，但协议供货采购和定点供应商必须通过公开招标方式确定。它也只是说了协议供货和定点采购供应商产生的方式。依此判定，协议供货和定点采购都是属于管理模式。
——对协议供货管理的相关法规没有跟上。到目前为止，对协议供货采购还没有具体的管理办法。所以目前各地是各自为政，纳入协议供货的采购项目也是各有不同，其协议期限也是各有长短，有的是半年，有的是两年等。
——协议供货供应商确定的方式不一，评标方法、评标标准各有千秋。在目前的实践中，即使是同样的采购项目协议供应商的确定，其采购方式、评标方法、评标标准也不一样，招标文件更是五花八门。有些地方即使是同一项目，其评标标准每年也不一样，使得供应商无所适从。
——招标时以优惠率或优惠价为评标标准不科学，为今后的执行带来了不确定性和隐患。目前在协议供货招标中有一个重要指标就是优惠率或优惠价，且在招标中占有决定性因素。而优惠率或优惠价的制定极不科学，各地也不相同。不管是采取什么方法，其都没有科学依据，而供应商为了中标总是报出较高的优惠率或优惠价，在执行中会千方百计地将优惠率降到最低。采购人根本没有享受到优惠。而在监督管理中其取证较难，不好管理。
——协议供货各方职责不明。目前，许多地方是由政府采购监督管理部门作为采购人的代表，将协议供货管理项目委托给采购代理机构进行招标。如此一来，就有采购人、供应商、采购代理机构、政府采购监督管理部门4方的角色定位问题，也就是一个职责划分问题。在管理层方面，因为目前谁作为采购人的代表来委托或需不需要委托还没有一定之规，各地在此问题上也是意见不一，管理方式也不相同，少数地方的采购中心与财政部门（监督管理部门）还为委托和管理权之事发生争执。在执行层方面，采购人力求简捷、方便、省时、价廉、物美，采购人将自己的职责推给管理者或者供应商，供应商总是追求利益的最大化，想方设法诱惑采购人的经办人，他们之间是一种利益的博弈。在管理层与执行层之间，管理者要求规范、按程序操作，采购人和供应商总是试图摆脱这种管理，他们之间永远是一对矛盾。
——相关改革没有配套进行，使得协议供货无法精细化管理。协议供货管理模式的运用是为了解决通用类货物零星的采购问题，但由于办公用品（包括自动化设备等）没有统一的配备标准，采购人在做采购预算时没有可参考的依据，不好做准确的预算，而采购人都是以自己的喜好或供应商的推荐采购所需货物，使得有钱的部门不管有无需要总是配置最高档的办公用品，政府采购的政策功能无法体现。此外，因为集中支付制度的改革，使得采购协议供货货物或服务资金的支付出现滞后性，相对增加了供应商的财务成本，供应商也将这部分成本纳入货物或服务的价格之中。
——采购人的经办人责任心不强或因一己私利，没有采购到最低价位的货物或服务。政府采购活动最终要靠具体的人去落实，由于协议供货的选择余地大，经办人的自由裁量权就大，当经办人责任心不强或有私利时，往往不按协议供货的有关程序操作，或者根本不去寻求所需货物的最低报价，也不按供应商投标所承诺的优惠进行采购，没有起到节资的目的，有违设计协议供货的初衷。少数经办人还采取化整为零的方式，实行协议采购而逃避集中招标采购，或者采用买针代线的手法，将价格算在协议供货商品内，造成协议供货价格偏高假象。
——供应商追求利润最大化，使得采购人没得到最优的服务。为了中标，协议供货中标供应商对政府采购大都承诺了较大优惠率或优惠价。但在实际执行中，供应商为了取得最大利润，往往采取偷梁换柱、偷工减料、以次充好、更改会计凭证、虚提进货价、假称产品升级换代等手段，将所承诺的优惠率或优惠价给“虚化”或“折扣”掉了，使采购人在协议供货商处没有采购到物美价廉的商品。
——协议供货监督管理的滞后性和复杂性，增加了管理成本。虽然协议供货采购占政府采购发生额的比重不大，但发生次数较多，次发生额较小。由于监督往往在采购发生之后，因此政府采购当事人违规之后查处较难，特别是发生纠纷后，不论采购金额多少都要调查处理，有的还要进入投诉处理程序，耗费了监督管理的大量人力和时间，增加了管理成本。
——非协议供货供应商采取各种手段搅局，混淆视听，使得采购人无法辨别真假。非协议供货的供应商在没有取得资格的情况下，为了得到政府采购份额，在特殊时期或一定时间段采取低于成本价等策略与协议供应商争市场。有些非协议供应商还在采购人的询价过程中故意报出低于成本价的价格，小单甚至亏本做。做不成或没有做的采购他们也不负责地说某单的价位高，使不知情者无法辨别真假，以为所有的协议供货价格都高。
呼唤法律界定
协议供货虽然存在一定问题，但主流是好的，也是目前其他形式所不能替代的，而且在今后相当一个时期内将继续发挥作用。为此，针对以上存在的问题，通过总结经验，采取措施来加以完善。
——在法规层面上对政府采购协议供货进行界定，让协议供货模式名正言顺。要解决人们思想上的疑虑，必须在法规层面上对政府采购协议供货概念进行界定。同时，对哪些项目可纳入或应纳入协议供货的要进行规定，并对协议供货项目的操作程序、协议期限时间做相应的规定，让协议供货名正言顺。
——认真对协议供货进行总结，加强对协议供货的理论研究，用理论指导实践，使协议供货科学化、系统化、规范化。协议供货较好地解决了政府采购的效率与效益矛盾问题，但对此的理论研究还没有展开，都局限于实际操作，应加强理论研究，使协议供货有一套完整有理论依据的操作规程。
——出台协议供货管理办法，明确各相关人和当事人的职责，规定其权力与义务。一是政府采购监督管理部门的职责。负有确定协议供货项目、委托采购、审批采购人的采购计划、履约保证金的管理、监督当事人执行、处理违规的职责。二是集中采购机构职责。负有接受委托采购协议供货供应商、建立协议供货供应商资料库及诚信档案库、建议对协议供货供应商进行奖惩等职责。三是采购人的职责。负有明确政府采购工作的经办人或协管员、申报采购计划、在协议供货供应商中寻求（第二次询价）最优或最低价、对所购货物进行验收、办理相关支付手续、监督供应商的价格和服务、向监督部门提供供应商执行承诺情况、将采购信息（结果）公开等职责。四是供应商的职责。负有按投标报价时承诺的优惠率或优惠价提供货物或服务、实行售后服务、定期向监督管理部门报送投标时所承诺的货物价格信息表和所销售政府采购信息详细报表的职责。
——进行相关配套改革，协助协议供货模式的完善。协议供货模式的完善，需要其他相关改革的配合。一是部门预算和政府采购预算制度的完善，二是出台《行政事业单位办公用品配备标准》，三是建立办公用品数据库，四是提升集中支付速度，协助协议供货供应商加快资金周转，减少财务成本。
——探索新的招标、评标方法，使协议供货供应商的确定更加科学，也便于精细化管理。评标标准既要便于评标，更要有利于今后的执行与考核，同时又便于采购人的操作和监督。优惠率或优惠价（折扣）的基数要综合考虑，不能简单套用。在招标中要严格界定，防止供应商在投标和执行中故意张冠李戴，将解释权掌握在监督管理部门手中。建立协议供货模式的考评、考核指标体系，完善考核办法。
——建立新的监管模式，加大对协议供货的监管力度，严肃查处违规违纪事件，为协议供货模式的推行构建良好的环境。一是对采购人的监督。要实行采购人的经办人与验收人、使用人的分离制度。要实行采购信息公开制度，建立专门的协议供货信息网，采购人有义务公布采购结果，包括采购项目、采购品牌、技术参数、采购数量、采购金额、市场平均价，该供应商的报价、优惠率、成交价、使用者等信息。一方面接受社会监督，另一方面接受非协议供货供应商的监督。二是对协议供货中标供应商的监督。将中标供应商的报价和承诺公开，聘请社会中介机构对中标供应商的执行情况进行检查。同时，建立中标供应商诚信档案制度，对违规或不按承诺服务的供应商依法进行处罚。建立履约保证金制度，加大违约处罚力度，使供应商的违约成本加大。作者单位：湖北省荆门市政府采购办公室。
来源：中国财经报 作者：宋军
