世界贸易组织体制下的《政府采购协议》介绍
2008-09-03
一 《政府采购协议》的历史背景
GPA全称为“Government Procurement Agreement”(以下简称2007版GPA为《协议》)。《协议》是在WTO的前身GATT(关贸总协定)于1973年9月举行的第七回合谈判,即“东京回合”谈判的过程中形成的一个诸边协议。
与WTO其他的协议相比,《协议》的效力不仅受到缔约方数量的局限,而且还受到缔约方有限承诺的限制。《协议》确立了第一个国际性的政府采购贸易的权利与义务框架,逐步降低了缔约方保护国内产品和供应商的程度,减少了对外国产品和供应商的歧视,增加了政府采购透明度,建立了监督、磋商和争端解决政府采购贸易的国际程序,它对规范国际政府采购规则具有重要意义 。
《协议》的形成有着其深远的历史背景。起草《关税与贸易总协定》时,政府采购的市场规模不大,对国际贸易的影响也未充分显示,因此当时将其排除在总协定约束范围之外。由于政府采购没有纳入WTO多边贸易规则,许多国家经常通过行政或法律手段,强制要求本国政府部门或机构在采购其自身消费的商品时优先购买本国产品,从而限制外国货物的进口,保护本国供应商的利益。到了20世纪80年代,随着国际贸易的发展,政府采购的规模越来越大,发达国家和发展中国家的政府都成为货物和服务贸易中的最大买主。然而,由于关贸总协定的国民待遇和最惠国待遇条款不适用于政府采购,各国可以自由优待本国产品或某些外国产品而歧视他国产品,导致大量国际贸易活动背离总协定的规则。歧视性政府采购 严重阻碍了国际贸易的正常发展。
二 《政府采购协议》的适用范围
(一)适用范围
协议的适用范围规定了协议制约的对象,下面从采购的执行机构,采购的内容,采购的数量以及采购合同四方面阐述《协议》的适用范围:
1.执行机构
《协议》在其适用范围条款规定了各缔约方应在附录1中详细说明的信息。运用具体列举的方法,将各缔约方直接列入采购实体范围的机构、部门、机关和企业以清单的方式明确列举,同时,《协议》将各级采购实体统一列入协议的附件清单中,从而消除了空泛的弊端,避免缔约方自行解释从而各自行事,为各缔约方的政府采购活动,确定了采购执行机构的范围,并明确了各级政府采购执行机构的采购范围。
2.采购内容
《协议》在附录1中详细列出了采购的内容:包括货物、服务及两者的结合,规定了“不以商业销售或转售为目的的采购,或者,不用于以商业销售或转售为目的的货物或服务的生产或供应的采购。”由此强调了《协议》中的采购性质是政府采购,也是公共财政支出的重要组成部分,是财政支出管理从纯货币形态向实物形态和货币形态并重转变的重要改革手段,政府采购资金来源的公共性及采购活动的非商业性决定了采购的商品不能用于再出售而赚取差价,因此严格界定了政府采购与商品采购的本质区别,确定了采购商品的用途和采购目的:不是以盈利为目标,也不是为卖而买,而是通过采购为政府部门提供行政必要的消费品,更重要的是向社会提供公共产品。
另外,《协议》规定了其不适用的范围,包括:土地、现有建筑,其它不动产及其权利的获取与租赁;缔约方提供的非契约性协议或任何形式的援助;财政机构或保存服务,金融机构的清算和管理服务,公债赎买和发行的相关服务的采购和采办;公共雇佣合同;以及其他特殊目的、特定的程序或条件下的采购业务。
3.采购金额(协议适用的金额)
《协议》规定在政府采购中,不能将政府采购合同化整为零,即缔约方在政府采购活动中,无论是整个合同还是部分合同,都必须按照《协议》规定执行,不能通过特殊的估价方法将其排除于协议适用范围之外。此外,《协议》对估价进行了详细的规定,“包含对完整的采购过程的最大估价,无论授予几家供应商,所有形式的报酬都要计算在内。”从而明确列出了各项形式的报酬,其中包括选择性购买的采购预算。
4.采购合同
《协议》规定,该协议适用于购买、租借或租购合同,选择性购买合同也包括其中。但是《协议》同时规定,协议不适用于公共劳务雇佣合同。
(二)对适用范围的修订和变更条款
《协议》在第十九条中单独列明了对适用范围的修订和变更条款,并对适用范围修订程序的各个环节都作了较为详细的说明。
1.修订和变更的程序说明
修订和变更内容包括:附件之间机构的转移和撤销或者附录1中的其它修订。
如若修订的通知影响到缔约方的权利,存在异议的缔约方可以在通知传看后45天之内向委员会提出对修订议案的异议。对于变更方和异议方的争议,需通过协商解决,并有效消除修订提案所显示的有待撤销机构对相关采购的控制或影响;对于其他任何修订,提案应补偿和调整修订造成的后果,以实现权利和义务的平衡。通过协商如解决了修订方和异议方的争议后,修订方须通知委员会,更改才生效。
2.修订和变更应该注意的问题
《协议》明确规定了修订提案的生效条件、异议方承诺范围退出程序、异议解决的仲裁程序以及委员会的职责。《协议》新增加了对仲裁程序的规定,仲裁程序的建立能够有效促进修订方和异议方之间矛盾的解决。当委员会采用仲裁程序解决异议时,修订方和异议方可以在修订提案通告开始传看后120天内申请仲裁。
《协议》在适用范围的修行和变更条款中明确了委员会的职责,即在缔约方对修订提案存在异议时,委员会通过制定仲裁程序以促进争端解决。委员会还负责制定政府对机构采购控制和影响的可视性标准,以及划分补偿性调整措施和承诺范围的标准。对于委员会职责的确定,表明了委员会在适用范围的修订和变更程序中具有公正、调节、防止争端扩大激化的重要作用。
三 《政府采购协议》的原则
(一)普遍原则
《协议》在第五条中列出了普遍原则,即协议缔约方普遍应该遵循的原则。该原则将国民待遇和非歧视原则以及“原产地”规则都纳入进来,并增添了对电子化采购,以及采购执行和补偿措施的规定。
1.国民待遇和非歧视原则
《协议》的国民待遇和非歧视原则与WTO基本原则一脉相承,体现了贸易自由化趋势,要求限制和取消一切妨碍和阻止国际间贸易开展与进行的障碍,通过加入《协议》逐步取消和限制国际政府采购壁垒,最终推动政府采购的国际化。国民待遇原则禁止在其他缔约方和国内产品、服务及其供应商之间实行歧视,国民待遇是互利互惠的,并且不得损害缔约方的国家独立、安全和主权,它体现了平等的非歧视原则。非歧视原则是国际贸易中针对歧视性待遇的一项缔约原则,它要求缔约双方的政府采购在实施某种优惠和限制措施时,不要对缔约对方实施歧视待遇。《协议》的目的是将政府采购纳入国际贸易自由化规则的支配之下,让外国和本国的产品、服务及其供应商在相同条件下进行平等竞争,因此非歧视就成为本协定缔约方的根本义务。
在国际分工纵深发展和经济全球化的背景下,经济一体化趋势不断加强,国际贸易规模日益扩大,发展中国家和发达国家在产业结构上的互补性日益凸现,按比较优势原则进行的贸易对所有国家都有利。这就要求各个国家在规范本国政府采购市场的情况下,逐步对外开放。
2.原产地规则
原产地规则是确定产品和服务国别属性的标准,是确定产品、服务是否享受和在什么程度上享受贸易自由化待遇的根据。《协议》强调了在政府采购过程中所奉行的原产地规则应该与该国在正常贸易过程中对相同成员方的相同产品(服务)进口(供应)所实行的原产地规则的一致性。
政府采购市场十分巨大,政府采购具有强大的政策性功能。按照世贸组织的规定,“国产货”标准可高于进出口货物原产地标准。按照国际惯例,“中国国产货”标准应由我国自行制定。我国应该尽快制定相应的政府采购原产地标准,保护我国国内政府采购市场,合理引导外资投向。制定有梯度的原产地规则,根据各国的生产成本和要素禀赋多少来制定有梯度的本地含量标准。
中国企业“走出去”的同时,其面临的风险不仅仅来自于市场、资金与技术方面,更大的风险是国与国之间带有歧视性的贸易规则风险。例如联想的“采购门”事件:2006年3月,联想在美国政府公开的招投标程序采购中争取到的一张价值1300万美元左右的订单,将向美国国务院提供16000台联想ThinkCenterM51型台式电脑,这是中国IT企业第一次大规模地进入美国政府部门的采购计划。然而,美中经济安全调查委员会(USCC)对该笔交易的安全性提出质疑,并以USCC的名义向美国众议院拨款委员会提出调查要求。随后,美国国会决定,联想电脑将只会被应用在美国非安全部门 。这次联想“采购门”事件,虽然未给联想造成很大的经济损失,但令联想的国际信誉和形象遭受极坏影响。“联想安全门”事件为我们敲响了警钟,盲目地使用洋货,不仅损害了采购人的利益,也打击了同类型高品质国货的积极性,政府采购的信誉也要受到影响。
在经济全球化的今天,政府采购直接关系国家的根本利益。支持国货是政府采购最重要的政策功能之一,政府采购中选用国货可以有效扩大国内市场需求,因此我国需要按照《协议》的原则进行国别属性的界定,以确定产品、服务是否享受和在什么程度上享受贸易自由化待遇。
(二)对发展中国家的原则
《协议》通过单独的条款,比较明确地对发展中国家进行了特殊的规定。《协议》规定实行差别待遇的对象是最不发达国家和任何发展中国家。只要有差别的待遇一定程度上能满足某一发展中国家的发展需要,该国就可以按照《协议》的相关规定享受针对发展中国家的特殊待遇。
WTO的宗旨在于促进发展中国家尤其是最不发达国家贸易和经济发展。《协议》从根本上落实了WTO的这一宗旨,非常清楚地规定了发展中国家适用的过渡性措施。基于发展中国家发展的需要和缔约方的同意,发展中国家可以在过渡期内按照时间表,采取或保留过渡性措施,但不能对其他缔约方造成歧视。这说明了《协议》对发展中成员和最不发达成员给予了特别的考虑,规定可以在其他缔约方允许的前提下,按照时间表在过渡期内采取过渡性措施。明确发展中成员可以享受价格优惠、贸易补偿、渐进性开放和更高的门槛价4项过渡性措施以保护民族产业不受冲击。但每项措施都需要在谈判中经过其他各方的同意,而且是有期限的。具体到政府采购过程中,过渡性措施可以促进发展中国家在一段时间内通过政府采购支持扶植本国产业发展,适应政府采购市场国际化开放的步伐。
(三)透明度原则,即透明化与公正原则
透明度原则也是WTO基本原则之一,要求各参加方应当公布有关政府采购的法律、规则、程序。政府采购在公开透明的环境运作,主要是通过严密的相关法律、法规来体现的。由于政府采购的批量大,对经济的影响也大,所以采购活动的程序、过程一定要体现透明、公平的原则,最大限度地避免“内部交易”或“暗箱操作”。我国政府采购透明度改革的任务艰巨,不仅要求我国在开放领域、目录清单方面透明公开,更要求将政府采购程序中的内部文件规制转变为市场法律规制。
中国招标投标协会 史丁莎