政府采购市场开放概况
2008-09-03 一 发达国家政府采购市场的开放实践
从世界各国政府采购市场的开放程度来看，发达国家政府采购市场的开放程度显著高于发展中国家，其政府采购的相关法律制度和政策措施比较完备，已经形成了一套较为成熟的政府采购体系。与之相比，发展中国家的政府采购市场仍处于相对封闭的状态。
（一）渐进地开放本国政府采购市场
国外的政府采购市场对外开放经历了一个渐进的过程，开放的速度主要取决于国内经济发展的要求。政府采购市场的开放通常要遵循对等的原则，从时间、开放地区和开放产业三个方面渐进地开放。政府采购市场的开放经过了一个比较长的时期，时间上的渐进开放主要体现为逐步签订和加入一些多边和双边协议。政府采购市场对外开放是区别对待的，一般按对等的原则进行，有次序地开放各个地区，很多发达国家的政府采购市场也并非完全开放。各国开放的都是较具有竞争力的产业，对国内幼稚产业一般不开放，用政府采购来扶持这些幼稚产业的发展，避免对国内供应商的过大冲击。
以日本为例，日本对政府采购市场的开放经历了相当长的时间，虽然日本是《政府采购协议》最先签字国之一，但是日本市场准入的进展却相对缓慢。20世纪80年代末期以前，日本的政府采购市场基本处于相对封闭的状态，从20世纪90年代之后才逐步开放。日本对外采取国际化策略，但对内则是完全的封闭保护。在政府采购政策上，日本的企业在国内外的政府采购中可以中标，但是国外的企业很少能够在日本的政府采购中中标。日本政府采购采用选择性招标方式，形式上符合《政府采购协议》的要求，但在具体入选条件上则重点参考供应商在日本的实际业绩，这往往是的国外企业在资格审查时即被淘汰，从而对国外的供应商起到了隐性屏障的作用。1988年日本在美国的压力下制定了《关于市场准入的实施办法》，对政府采购招标程序做出了重大修改，允许外国企业实体直接进入日本市场参加竞争。日本的政府采购市场也因此逐步开放。
（二）制定规范化的改革配套措施
发达国家政府在确定开放其政府采购市场后，采取积极措施来修正本国有关政府采购立法，制定完善的政府采购法律法规以及规范化的改革配套措施，其中包括规定政府采购的目标、基本原则及采购程序的政府采购基本法，同时出台细化基本法的实施法令和规则，颁布相关政府采购预算法规及会计制度，以期其本国法律符合国际政府采购规则的基本要求。如欧盟以《公共指令》为基本法，并在基本法原则下制定实施条例。美国的基本法是《联邦采购条例》，联邦和地方政府在此基础上制定相关条例和细则以完善政府采购。美国联邦政府根据国际规则和本国实际情况，通过立法明确本国开放政府采购市场的范围及程度。
此外，发达国家均建立了有效的集中采购组织管理体制，建立健全政府采购保障体制，以适应国际化操作的需要。如韩国将本国政府机关的一切物资或服务采购与供应集中于韩国国家供应局，由财政经济部制定采购政策，由物品供应部负责具体采购工作，并负责预算审查与批准，同时制定采购法规或指南。随着政府采购市场逐步开放，发达国家改革与政府采购相关的部门管理体制，如：国家预算管理制度、国家金库制度，加强政府采购预算编制与监督工作，改进国库资金拨付方式 。同时，发达国家的政府信息系统发展成熟，许多发达国家利用互联网发布政府采购信息，都取得了很好的效果，有效地促进了发达国家政府采购市场开放的公开、公平，完善申诉机制，以此为所有企业提供平等的竞争机会。
（三）保护国内市场及相关产业
尽管许多发达国家国内政府采购市场的开放程度相对很高，但是即使是加入《政府采购协议》的国家，公平竞争亦非绝对。包括美国、日本等最发达国家的各国政府，也没有全面开放本国庞大的政府采购市场，相反各国尽力保护本国企业的利益。
美国1933年制定的《购买美国产品法案》至今还在执行，该法案是美国政府采购开放方面最重要的一部法律，也是鼓励美国采购部门优先购买本国商品的保护性法规，其中规定了许多保护性条款以保护美国民族产业的发展。《购买美国产品法案》明确规定美国联邦政府在进行公共建设工程中，必须购买本国产品，在美国建厂的跨国公司，如其零部件一半以上在美国生产，就有资格参加美国政府采购的投标活动。在政府采购项目的国外报价中，如果本国供应商报价比外国供应商报价高出小于6%的幅度，则须优先交由本国供应商；而对于中小企业则更加优待，本国的中小企业可享受高于12%的价格优惠，从而提高中小企业在美国采购市场的竞争力。同时，美国政府还大力协助中小企业开拓国外的政府采购市场，积极与外国政府、国际组织签署国际性政府采购协定和相关的贸易协定，并争取在各个协议中设立对美国中小企业进入他国政府采购市场的有利条款。此外，美国各驻外使馆和其他驻外政府机构设立专门的商业服务办公室或商贸联络处，为中小企业提供驻地的政府采购信息及相关法规咨询。美国政府在开拓外国政府采购市场方面努力为推进中小企业的国际贸易开辟新路。与美国相同，欧盟各国的政府采购在交通、电信、电力以及能源等方面也都不同程度地保护本国工业 。
（四）各国政府视政府采购为重要的政策工具而予以保护
纵观世界各国，政府采购市场不仅庞大，而且其实体涵盖了各类公共货物和服务，如学校、军队、警察、基础设施、通讯、卫生、公共交通等等，无不直接关系到本国公民的切身利益。政府采购还是政府实施国家战略和经济发展规划的有力工具，如促进某产业或技术的发展，扶持中小企业，帮助弱势群体，保卫国家安全等。政府通过优惠或歧视性质的采购政策和做法，达到上述目标。因此，其意义不仅仅局限于节省政府公共开支，还具有更高的战略性质，具有较强的政治涵义。在实践过程中，国家通过政府采购高新技术产品，扶持尖端科技，提高国家的国防能力和产品的技术水平，调整产业结构，转变经济增长模式。因此，对于国力较弱的发展中国家而言，当配额、关税和补贴等政策工具受WTO相关协议约束的时候，政府采购这一非关税壁垒就尤为重要。近几年来，各国对贸易和竞争政策、经济和环境政策加强了指导和控制，政府采购是实施这些政策的重要工具之一，没有国家愿意将控制国策的权力交付或受制于外部力量的影响和约束。
二 发展中国家政府采购市场的开放程度
多数发展中国家在政府采购领域都极力保护本国国内的政府采购市场，而不愿意将本国政府采购市场的大门对外敞开，因此其政府采购市场的开放程度相对较低。这与发达国家不断致力于本国政府采购市场开放的情形恰恰相反。究其原因是多方面的：
第一，发展中国家的国内政府采购市场规模相对较小。新贸易理论指出：在规模收益递增的垄断竞争部门中，平均生产成本随市场规模的扩大而降低。因此，在其他条件相同而市场规模存在差异的情况下，发达国家企业的平均生产成本远低于发展中国家。发展中国家的政府往往将歧视性政府采购政策作为扩大本国国内市场规模的一种策略，以期补偿国内企业面临的结构性成本劣势。发展中国家的政府采购政策非常盛行歧视性措施，如补偿要求 。但是《政府采购协议》不仅对发展中国家的特殊与差别待遇附加了限制条件，而且在加入《协议》的实践中还存在着期限安排，如以色列在申请加入《政府采购协议》时，头5年最大本地含量为35%，下一个阶段的4年内下降到30%，在这之后下降到20%。因此，《政府采购协议》限制歧视性措施的做法影响了发展中国家加入该《政府采购协议》的积极性，也相应限制了发展中国家的政府采购市场规模。
第二，在国际贸易中，发展中国家的专业化分工不均衡。根据生产要素禀赋理论：政府很少购买发展中国家大量生产的产品，其中主要是农产品。同时发展中国家又很少生产政府大量购买的商品，如服务和工业品。因此，发展中国家，尤其是弱小的发展中国家，偏向国内的政府需求在某些部门可能相当大，由此会增加国内产出。这种结果往往使政府和供应商之间形成政治联盟。在其他条件相同的情况下，发展中国家的政府采购规模变动所产生的政治影响远大于发达国家，相比之下，发达国家取消歧视性政府采购政策所遇到的阻力比发展中国家小很多。
第三，经济全球化促使发展中国家采取歧视性政府采购政策。当政府采购没有任何偏向时，内部需求较大的国家，其贸易成本降低，则会引发规模收益递增产生的垄断竞争商品生产集中化。然而，弱小发展中国家的政府把偏向国内的政府采购当作阻碍集中化的工具，其原因是集中化会摧毁规模收益递增的垄断竞争商品的生产。当贸易成本较低时，垄断竞争商品生产集中化更容易发生，歧视性政府采购政策也更加有效。这说明经济全球化增强了歧视性政府采购政策作为贸易保护工具的效力，由此增加了它对发展中国家的吸引力。
第四、发展中国家加入《政府采购协议》，并不意味着可以进入其他缔约方的政府采购市场。因为在开放政府采购市场方面，发达国家拥有长期积累的经验，颁布并执行了一系列法律、配套法规和做法。例如美国联邦政府早在1861年就通过了一项联邦法案，规定超过一定金额的联邦政府采购必须使用公开招标的办法。在后来的一百多年里，随着经济的发展，美国联邦政府颁布并实施了一系列规范政府采购制度的法律和条例，与政府采购直接或间接相关的法律就有4000多个，涵盖了涉及政府采购行为的所有方面 。此外，还规定了各类管理和监督部门或机构，不仅从各个方面加强了监督和管理，也给供应商们提供了诸多投诉的途径和渠道。因此，发达国家拥有庞大、复杂而成熟的政府采购法律和管理体系，如果没有相关知识，要进入发达国家的政府采购市场是十分困难的。
在发达国家和发展中国家之间实施政府采购市场对等部门的开放是比较困难的，如电信和法律咨询服务行业，两者之间的实力往往差距较大。如果仿效美国和欧盟量化开放政府采购市场的总体规模，使其数额大致相当，没有一味强调相同产业、领域或部门的开放，则统一量化标准存在难度，尤其是在经济结构、统计方式和传统，以及发展水平差异较大的情况下更是如此。同时，《政府采购协议》缔约方的经济发展程度和产业比较优势各有不同，发展中国家处于劣势地位，谈判的复杂性和难度随着谈判方的增加而成倍地加大，从而使非缔约方，尤其是缺乏资金和人力资源的发展中国家对加入《政府采购协议》的谈判望而生畏。
迄今为止，在各种经济发展水平之下，对于如何评估和预测政府采购市场开放程度，开放政府采购市场将给经济产生何种冲击，不论是发达国家还是发展中国家，都没有形成统一和成熟的模型和方法。只有一些经验性的数据说明《政府采购协议》缔约方以及发展中国家加入该《政府采购协议》后，随着政府采购领域和份额发生的一些变化，发展中国家开放政府采购市场有可能会处于不利的地位。
中国招标投标协会 史丁莎
