如何完善政府采购回避制度
2008-09-16
明确政府采购制度概念
政府采购制度是我国公共财政框架下的一种基本经济制度，具有长期性、制度性和法律性的特点，并通过一系列规范的公平的市场化的政府购买行为来实现其基本政治和经济职能。
“一体两翼”的公共财政制度框架是由核心的部门预算和位于“两翼”的国库集中收付制度以及政府采购制度组成，这三部分是相互依存、互为作用的整体，密不可分，共同构成了我国基本的公共财经制度。孤立地就政府采购研究政府采购不但意义不大，而且还会导致职能分割、独木难支、无法为继的尴尬局面。只有把政府采购作为构成公共财政框架的一项基本经济制度来定位，才能充分发挥其应有的功能，避免将其视为阶段性、不稳定的改革措施来对待，摆脱其“专业化”、“技术化”的局限。
建立政府采购制度还必须走出以下误区，既不应将政府采购当作简单的利益调整，也不是为了节约而进行的经济型的政府购买行为，更不是供给制和控购，而是我国在发展社会主义市场经济条件下建立起来的对如何加强公共支出管理、优化国有资产、理顺财经秩序的长期性、法律化的基本经济制度。
从构建基本经济制度的角度去分析政府采购的职能，可以从制度上完善其潜在的功能，为后续管理和操作局面制度的细化提供正确的路径通道。
公平交易职能。目前社会上普遍存在着这样一个误区，就是将节约资金当作政府采购的基本职能，甚至认为，只要政府采购就一定会节约资金。诚然，政府采购的结果应该比没有实行政府采购更节约，但这种节约只有建立在公平交易的基础上才能实现，它不是政府采购的目的，更不是职能。只有建立在稳定制度上的绩效才是可信的，才能够延续，才能称其为职能。因此，政府采购的首要职能不是节约财政资金，而是建立一种长期的财经制度，将所有政府购买行为都纳入到公平交易的市场经济范畴中去，使得政府的消费行为也要受市场经济规律的制约。当然，这里要强调的公平交易职能也是有范围的，也是相对的，它与以下的政策调控职能正好互相弥补。
政策调控职能。政府采购的政策调控职能可分为两个部分，一是政治调控，二是经济调控。前者主要是指政府可以通过谈判，对外签订政府采购协议，甚至通过贸易壁垒等方式来协调国际关系，维护国家利益，促进区域和全球经济的发展。如我国政府承诺在2020年以前对等开放政府采购市场等；而后者主要是通过制定一系列相关政府采购政策，对国民经济进行总量调控、结构调整、协调发展，以此来促进稳定物价、环境保护、社会福利、区域经济、就业等一些特定政策目标上发挥积极的引导作用。
监督管理职能。政府采购之所以能发挥防腐倡廉的作用，就因为它从诞生之日起，就从法律上做出了一系列规范财政支出的具有约束性的制度安排。它的监督管理职能要求必须健全与其相关的法律制度和管理手段，通过优化管理，加强对政府行为的监督，确保合法、高效的财政支出发挥应有的作用。
政府采购管理制度的完善
政府采购管理制度是政府采购制度的核心和基础，它涉及政府采购的内部和外部，其内容非常广泛，大体包括以下三个方面的内容：
政府采购的法规政策管理。政府采购法明确财政部门作为政府采购的主管部门，内设政府采购管理办公室，是政府采购管理制度实施的主体，履行监督管理职责，负责政府采购的监督、管理和仲裁等。政府采购管理机构负责拟定政府法规草案，制定和修订政府采购有关政策、规章、制度和办法，监督管理执行情况；制定政府采购招投标实施办法和邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购实施办法；制定政府采购资金管理办法和合同监督管理办法；制订政府采购信息管理办法；制定政府采购评审专家管理办法；制定政府采购投诉处理办法等。负责研究修订政府采购法规、政策；研究确定政府采购的中长期发展规划。以上职能是建立和健全政府采购制度的前提，也是政府采购管理制度的核心。
政府采购的业务管理。首先，拟定、发布年度政府集中采购目录。在下一个采购年度前，由政府采购管理办公室拟定年度政府集中采购目录和采购限额标准，由本级政府发布实施，由政府采购管理办公室监督执行。其次，编制和执行政府采购预算。政府采购预算是部门预算的重要组成部分，是各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体使用财政性资金全部纳入政府采购范围的重要保证，是严格支出管理的重要手段。编制政府采购预算是政府采购管理机构的基础工作之一，负责将部门预算中的购买性支出，按照采购资金的性质和政府集中采购目录及配置标准，审核编制政府采购预算，从而为确保政府采购预算的编制和执行、审批政府采购计划提供法定依据。第三，编制和下达政府采购计划。这是政府采购管理机构的重要职能之一，是政府采购预算实施的重要措施。编制政府采购计划，将部门、单位的采购需求按采购类别、品目分门别类地进行汇编，为审批政府采购计划，审定政府采购方式提供依据。下达政府采购计划，包括：采购项目、采购资金是否在政府采购预算之内；对限额标准以上的采购项目的审定，区分集中采购或分散采购、单项采购或批量采购；审定特殊采购品目的配制标准；确定政府采购方式，下达政府采购计划执行通知书。第四，政府采购合同的备案管理。按照政府采购法第四十七条规定，政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购管理办公室备案。政府采购管理部门应对其进行审核政府采购预算、计划、采购方式执行情况，是否与招标文件要求相符，审核合格后通知财政国库部门拨付资金，完成采购。
政府采购的监督仲裁管理。一方面要监管政府集中采购机构和采购单位有关政府采购的业务活动，内容包括：政府采购活动是否符合有关法律、法规和规章制度的规定；政府采购计划的完成情况、规定的采购方式执行情况、采购程序执行情况、采购内容及标准执行情况、采购信息及采购结果发布情况、健全内部管理监督制度情况，部门集中采购是否符合法律的要求。另一方面，政府采购管理办公室负责处理政府采购中的投诉和仲裁事宜，配合仲裁机构和法院负责处理政府采购当事人违反政府采购法律、法规、政策和办法等行为。保护政府采购各方当事人的合法权益，使政府采购真正成为“阳光下的交易”。
政府采购回避制度的建立，是通过维护采购人和供应商的合法权益来确保采购活动的公正性，这是阳光采购---政府采购的“第一道防线”。然而，当前理论界对政府采购回避制度的研究仅仅停留在制度文本里面，实践表明这一制度又存在很多问题，笔者认为完善政府采购回避制度应从四个方面入手。
保障采购人及相关人员回避申请权是完善回避制度的前提政府采购回避制度赋予了采购人及相关人员申请权，但实践中采购人及相关人员的权利实现状况堪忧。
造成这一问题的原因主要有两个：
其一，采购人及相关人员文化素质偏低，法律法规知识匮乏，权利观念淡薄。在政府采购法律知识未能深入普及的状况下，我们无法奢望普通民众能够准确理解何谓“回避”，以及如何恰当行使申请权。
其二，采购人及相关人员和供应商对回避事由的获知途径不畅通。现行回避制度规定在具体的采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有厉害关系的，必须回避。依照政府采购法规定，采购人及供应商提出回避申请的，应当说明理由。
而事实上，采购人员及相关人员与供应商之间，很难知晓采购人员及相关人员与供应商有厉害关系的，是否具有法定回避事由，尤其在采购人及相关人员和评审专家相关个人信息非公开化的情况下。
针对以上情况，我认为可以从以下几个方面完善回避申请权的具体实施：
第一，完善回避申请权告知制度。目前政府采购对回避的告知主要有两种方式，二者分别在不同时期适用。一是投标开标之前发布招标有关信息，供应商买标书并制做标书。二是开标时评标主持人宣布采购人及相关人员和供应商享有回避申请权，并询问是否申请，做记录。但是，招标信息中所载入的关于回避的内容非常有限，而开标前的询问也显得程序公式化，没有对回避和回避理由及其他重要内容予以阐明。我认为，在回避申请权告知制度的具体做法上应当细致化。另外，竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购的回避告知在法律和实际采购活动中都是空白。事实上，不开标采购、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购在政府采购活动中占很重要地位，有的地方没有加强这一环节的回避制度，建议各政府采购机构要关注这些环节的回避。
第二，充分发挥政府采购办公室和政府采购中心释明权的作用。法律作为一种以语言为载体的行为规范，不可避免有其局限性。因此，政府采购办公室和政府采购中心在具体采购活动中应当具有释明义务，以缓解法律的不周延性和模糊性。法律解释具有多层次性，此处所使用的法律解释仅指语义解释。政府采购办公室和政府采购中心在询问采购人员及相关人员与供应商是否行使回避申请权时，应当使用通俗化的语言进行必要解释，告知何谓“回避”以及其对象和理由，应当如何恰当行使此项权利，以及在采购活动中会引起什么后果等重要内容，以便于采购人员及相关人员与供应商准确把握是否申请。在多数人不具备政府采购专业知识的情况下，只有这样才能使采购人员及相关人员与供应商的回避权不至于落空。
第三，疏通采购人员及相关人员与供应商的信息获取渠道，建立责任追究机制。一般情况下，供应商无法知道采购人员及相关人员和专家评委是否与供应商是近亲属或存在其他利害关系，除非双方的人际关系和生活范围有所重合。我认为，回避申请权必须建立在当事人知情权的基础上，否则权利的实现势必落空。因此，首先要处理采购人及相关人员和评审专家与供应商隐私权的冲突，有必要适度牺牲采购人及相关人员和评审专家隐私权成全供应商的知情权。但是，另一方面，如果供应商不知晓这些事由，可能就不会提出回避申请，倘遇该采购人及相关人员和评审专家得以继续评审，供应商将面临不公正评判的危险。因此，建立必要的监督和惩处机制是非常必要的。
政府采购回避事由的确定有利于政府采购实践中的具体操作 确定回避事由主要涉及以下几个问题：１．采购人员及相关人员与供应商“利害关系”的范围界定。“利害关系”具体指代的是一种什么关系，精神上的某种关联性，还是物质上的某种利益联系，或二者兼而有之？对此，理论界并没有统一的认识。笔者认为，“利害关系”的实质应当是可能导致采购人及相关人员和评审专家袒护一方供应商，其界定离不开采购人及相关人员和评审专家自由评审权的行使；但另一方面，立法应当尽量量化其认定标准，以防止自由评审权的随意性。对此，我们可以参考借鉴其他国家的政府采购法规，如法国与日本两国对“利害关系”的界定非常细致。这种具体化的规定增强了回避制度的透明度和可操作性。 2．审慎对待“无因回避”制度的引入。所谓“无因回避”，顾名思义即是不需要理由的回避，是我国现行“有因回避”的相对概念。对无因回避制度的借鉴、移植应当结合我国国情考虑，谨慎对待。理由是：第一，评审专家资源的限制。我国人口众多，评审专家数量与人口的比例非常小，评审专家资源极其有限。政府采购规模不断扩大，工程采购、货物类采购、服务类采购涉及面广，这样大大加重评审专家资源压力，严重影响政府采购的工作效率。第二，容易导致采购人员及相关人员与评审专家滥用权利。基于采购人员及相关人员与评审专家素质的考虑，无因回避在我国的具体施行极有可能会出现误差。我们无法排除采购人员及相关人员与评审专家滥用回避权的可能。
明确政府采购回避主体的范围才能更好地把握回避制度。１．政府采购法规定：在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有厉害关系的，必须回避。政府采购回避对象中，使用了“采购人员及相关人员”一词，他包括采购人、采购办及采购中心工作人员、评审专家等。２．采购办公室主任、采购中心主任、采购办工作人员、采购中心工作人员也应当适用回避。采购办公室主任、采购中心主任从职务上讲是管理人角色，但在我国政府采购活动中，采购办公室主任、采购中心主任负有监督并负责采购活动质量的职责，他们不可能完全脱离采购活动。同时，由于评审专家资源的缺乏和采购人素质的参差不齐，采购办公室主任、采购中心主任事实上的间接参与采购活动也是政府采购的常用做法。在具采购活动中，采购办公室主任、采购中心主任也可以对采购活动作出同意或者不同意的建议，该建议可能对采购活动最终完成产生影响。因此，采购办公室主任、采购中心主任、采购办工作人员、采购中心工作人员也应当属于回避对象的范围。
政府采购活动在实行回避制度时要注意以下问题。1.采购人在安排采购人员时，要询问各采购人员是否有直系亲属为本项采购的供应商，如果有且得知该供应商要参加此次采购活动的，采购人领导应当更换采购人员。 2.在开始评标或者评定成交供应商之前，采购人应当确认评标委员会成员、谈判小组成员或者询价小组成员是否与供应商有利害关系。3.供应商如发现采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，应当及时向采购人报告，申请有关人员回避。采购过程中涉及政府采购工作人员的配偶、子女或亲属应回避。
来源：中国政府采购网
