对“价格低于成本”不得中标规定的思考
2008-11-20
《中华人民共和国招标投标法》实施以来，浙江、广东、福建等地的一些城市积极探索，率先推行“无标底”招标和“经评审最低投标价法”, 有效地促进了市场竞争，提高了招标效率。但在贯彻《招标投标法》规定的“价格低于成本”的投标不得中标的规定时，如何认定投标“价格低于成本”及如何界定“建筑工程成本”，很不好把握。所以，笔者认为这个规定值得商榷。
对投标“价格低于成本”的认定
为贯彻《招标投标法》“价格低于成本”的投标不得中标的规定，在推行“经评审最低投标价法”的同时，各地管理部门相继制定了相应的认定办法，以剔除低于成本报价的投标。认定投标报价是否低于成本的办法大致分为两类。
第一类缺乏明确的标准，由评标委员会认定。
2002年12月杭州市招标办发文《关于在招标投标活动中以低于成本价报价竞标的若干规定》规定，“商务标评审时，对投标人的报价明显低于其它报价有可能低于其企业成本的，一般以低于次底报价5%以上的最低报价者，评标委员会应要求投标人作出书面说明，并提供相关材料，如投标人不能合理说明或不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本价竞标，其投标人不能推荐为中标候选人或中标人。”
该方法是由具有低于成本报价之嫌的投标人自行提供证据，证明其投标报价没有低于本企业的成本；如评标委员会采信其证据，该投标报价便没有低于成本，否则便可确定为低于成本。即“企业自证，评委认定”。
从本质上说类似民法的基本规则，“谁主张谁举证”，追求“形式上的真实”，其本身并无不妥之处。但是，这个方法在招投标实践中却显得随意性很大，维持“公平、公正”的成本太高，难以达到政府对工程价格进行规制的目的。
首先，投标报价是由投标人自主确定的，即便以低于成本价作为竞争的策略，投标人也决不会承认，而是竭力寻找理由证明其报价的合理性。由于成本界定模糊，可操作性不强，评标委员会很难认定投标人对低价的说明是否合理。如某市政道路景观绿化工程，按相关规定进行工程量清单招标，评审方法为“经评审最低价”法。最低投标价低于次底价远超过5%，占总造价40%的清单项目悬铃木种植综合单价明显低于该苗木的市场供应价，但投标人在投标文件中附有一份与苗木厂家的供销合同。评审委员会如何认定投标人报价是否“合理”呢？在实际评审过程中，只要在其他方面实质性响应招标文件的要求没有被废标，即使实际低于成本的最低价投标人其实也能中标。
其次，鉴于建筑产品的特殊性，真实成本的计算较为复杂，对个别成本的考查更是难以把握。因此，评标专家对其是否低于成本的认定，将由于经验、水平差异而“见仁见智”，出现莫衷一是的局面。或由于职业道德的差异，对不同企业的同类工程报价评价标准也可能发生变化，出现“此一时彼一时”的现象。
第二类以社会平均成本作为界定标准。
四川省从2006年8月1日起施行的《四川省建设工程工程量清单招投标报价评审办法》，明确了对低于成本价的认定。规定工程标底或预算控制价在500万元以上的投标报价评审，应成立3名及以上造价工程师组成的投标报价评审小组，对投标总价和必须评审的分部分项工程量清单（必须评审的分部分项工程量清单从该工程价值最高的60项工程量清单项目中随机抽取，但不少于20项）综合单价进行详细评审，“当投标人的投标报价扣除不可竞争费用后低于各投标人相应报价的算术平均值90%且经评审的分部分项工程量清单项目综合单价中有5项以上（不含5项）的综合单价低于各投标人该综合单价算术平均值的90%，可按投标报价低于成本处理。”
有了这个认定办法，确实能把一些非正常的低价标拒之门外。但《招标投标法》所指建筑产品的成本应该是“企业个别生产成本”，而上述界定成本价的标准显然不是企业个别成本，而近似于社会平均成本，也与市场形成价格的发展趋势不相符。
对“建筑工程成本”的界定
为何各地在推行“经评审最低投标价法”时，均不可避免地遭遇了成本界定的困境呢？这首先跟建筑工程成本的特殊性有关。建筑工程成本主要指企业为生产建筑产品所必须耗费的人工、材料、机械、销售、管理、财务等费用的总和，与施工企业的施工技术、管理能力、材料采购渠道、财务状况等密切相关。与其他行业不同，建筑产品生产经营周期长，生产流动性大，且每个产品都是独一无二的，其工程造价（成本）具有个别性、差异性、动态性等特性，在建设工程竣工结算之前，难以比较准确地预测待建工程成本。
其次从会计学角度看，建筑成本由不变成本和可变成本组成；某些不变成本或全部不变成本都是沉没成本，沉没成本指业已发生或承诺、无法回收的成本支出，在一定范围内不受工程量增减的影响，是一种历史成本，因此从决策角度看，施工企业在投标时可能不考虑沉没成本或者将这部分列为优惠内容，比如管理人员工资、自有机械等，是市场经济中市场主体参与竞争的一种常用策略，属于正当竞争行为，招投标市场当然不能加以限制。问题是对于各个企业的沉没成本，招标人、评标委员会以及招投标管理部门是难以准确测定和考查的。
第三，分析某个工程是盈利还是亏本，还应考虑边际效应，即边际成本。边际成本属于经济学范畴，是指成本对产量无限小变化的变动部分。即产量增加或减少一个单位所引起的成本变动。
举例来说，一个年产值1亿元的企业，不变成本为1000万元，可变成本为8000万元，总成本为9000万元，每单位（万元）产值平均成本为0.9万元，利润率为10%。如果只承揽到5000万元的工程，不变成本仍然为1000万元，可变成本为4000万元，总成本为5000万元，利润率则降为零。假如产值增加到1.5亿元，由于超过了企业的生产能力，必然要增加投资，而且效率降低，其总成本由9000万元增至1.4亿元，这时利润率降至7%，每单位（万元）产值平均成本为0.93万元，边际成本为1万元，边际利润为零。如果价格等于边际成本，那么工程承包商的正常利润为7%。然而这是一个过于简化的例子，实际情况则更为复杂。
以上分析表明，成本界定在理论上是极其困难的，评标委员会评标时对各投标企业所投项目个别成本的把握则更为不易。
解决问题的建议与设想
基于建筑工程成本错综复杂、难以测定的客观事实，是否可以转换考虑问题的角度，从改变规则这条思路出发，寻求新的方法解脱困境。
设立“次低标价最优原则”
从维克瑞拍卖法演绎开去，设立“次低标价最优原则”。维克瑞拍卖法也称二级密封价格拍卖。如拍卖名画时，让每个竞买者把愿意出的最高价格写在纸上，装入信封密封。就像工程开标一样，拍卖人开封公布各竞买者报价，出价最高的人中标，得到名画。与工程招投标不同的是，中标者实际上只按次高报价付款成交。按照这种办法，每个人的最优选择便是理智地说实话。例如，一个人对该名画的真实估价为10万元，如果说实话出价10万元，而次高报价为9.6万元，那么他在买到名画的同时，得到0.4万元的净收益；如果他说谎报价9.5万元，则净收益为零，因为他不能买到名画。如果他夸大名画价值，报价10.5万元，其结果将有两种：当次高报价仍为9.6万元时，他提高报价显得毫无意义；假如次高报价者也夸大名画价值，报价10.2万元，那么他将要损失0.2万元，因为名画的价值为10万元。这意味着说实话比说谎话的结果对自己更有利。
这个方法可简称为“次低标价最优原则”，分两个层次，相辅相成。即在众多投标报价中，以次低投标报价为最优；在预先设定的规则所约束的范围内，最低投标报价即为低于成本的投标报价。该方法的优点是不用费劲地去界定成本，却能有效地避免低价恶意竞争，简单易行。缺点是对招标人而言，招标结果不能完全切合招标最根本的出发点，即只能招到“次优”而非“最优”。
逐步取消对“低于成本价”投标的限制
“经评审最低价投标法”属于一级密封价格招标，国外学者哈里斯和雷维夫、萨缪尔森等分别证明，一级密封价格招标机制为最优机制设计的两个准则，一是激励相容约束，二是个人理性约束。可见，“经评审最低价投标法”对市场的完善程度要求较高。
2000年《招标投标法》实施时，我国建筑市场已有一定程度的发展，但与理想的环境差距仍很大。为避免过度竞争造成质量隐患以及毁约形成“半拉子工程”等不良后果，招投标法规定采用经评审最低投标价，低于其成本的不得中标。同时，杭州、深圳等一些较早推行“经评审最低价投标法”的城市也积极探索和创新。几年来，这些城市已有效地建立和完善了多项配套制度，如担保制度引入建设工程领域，信用体系逐步建立等，这是运用经济制约手段建立起来的监督制衡机制。其最大特点是以利益制约机制解决利益问题，通过正面利用利益驱动，强化自我约束和自我监督力度，守信则受益，失信则制裁，从而有效规范建设工程市场主体行为，保证市场健康发展。
工程量清单计价方式的改革，使得招标引入了价格竞争机制，企业可以根据自身经营情况，设立企业内部定额，自主报价，从而为企业的自我理性约束提供了基本条件。还可促使建筑产品价格在市场竞争中形成，并反映其真实价格。另外，工程保险的推广也为理性约束和激励相容约束机制的有效运行提供了有力保障。
目前在一些发展较快的城市，招投标市场秩序已有一定基础，在实行“经评审最低价投标法”时，可以考虑逐步取消对“低于成本价”的限制。施工企业是否低于其个别成本投标，属于投标人自我保护和经营发展的战略问题，即使出现投标人恶意低价抢标情况，也有相应制度约束其对自己的报价负责。
（作者：俞小林林 单位：杭州市城市基础设施建设发展中心）
