地方保护不可取
2009-03-19
本期话题:由“政府采购优先购买省产产品”引发的讨论
主持人:本报记者 赵家旺
本期嘉宾:
■中央财经大学财经研究院院长 王雍君
■中央财经大学政府管理学院教授 徐焕东
■中国财经报《政府采购》周刊主编 颜晓岩
■同方计算机系统本部事业部总经理助理 吴松林
赤裸裸的地方保护
主持人:近日,一则消息震动政府采购业界:某国际知名电脑厂商与某市达成合作协议,拟在该市建厂,回报的条件是该市承诺将在政府采购电脑设备中给予其一定的比例保障。
无独有偶。近来,各地经济刺激措施纷纷出炉,其中,很多省市都旗帜鲜明地打出政府采购要优先照顾省产产品。这种现象反映了什么问题?
王雍君:如果你说的消息属实的话,那么该市政府的行为可以理解为“本地(针对特定厂商)采购要求”,是典型的地方保护主义行为。
徐焕东:我也注意到,有些地方在刺激经济的措施里规定,在同等的条件下要优先采购本地企业产品。制订这种措施的意向,已经透露出了地方保护的意愿。到具体项目的执行上,什么算同等条件?有没有可比性或具体比照标准?实际上,这是很难作出评判的。在所谓的同等条件下,本省企业中标也就顺理成章了,但其实这是给地方保护行为披上了遮羞外衣。
颜晓岩:作为媒体人,我们从了解到的各地实际情况中发现,目前各地的政府保护行为已经到了非常严重的地步,这应该引起国家相关职能部门的足够重视。
据了解,有些地方政府为了不留把柄,很多规定是不形成红头文件的。例如,某省市要求优先采购本省企业产品或某产品等类似规定,外人是看不到的,只有在行政内网上经过授权的人才能看到。实际工作中,也完全按照内网上这种不盖章的文件来执行。
主持人:那究竟是什么因素导致目前地方保护纷纷抬头?
王雍君:中国地方政府形形色色的保护主义行为由来已久,每当经济预期不佳的时候,保护主义行为就被拿来当作对付短期经济问题的工具。在当前经济减速预期背景下,做大GDP和促进就业便成为地方政府压倒一切的目标。而购买本省产品,最明显的好处恰恰在于可以增加当地的GDP及带动就业,当然还有政府税收的增加。
徐焕东:的确,在保增长的刺激下,各地为招商引资往往是不择手段。在这种情况下,政府采购很有可能成为地方政府招商引资的一个有力筹码,从而沦为地方保护的工具。
颜晓岩:地方保护主义与我国地方行政考核体系也有直接的关联。在干部考核上,GPD发展、产业发展等硬性指标与执政政绩直接挂钩,给地方官员带来了很大的执政压力。这直接导致地方对GDP、产业发展的追逐,以及对本地企业和产品的偏袒和保护。
在地方行政体系中,当地政府核心领导层的指令往往有着绝对的权威,即使与国家部委的有关规定发生冲突,也处于优先执行的地位。政府采购就是一个典型的例子。其实,很多地方政府采购监管部门、执行机构、采购人对优先采购本省产品的做法也很不满。他们愿意按照政府采购相关法律和财政部的规章实施政府采购活动,但在现实中,对当地党委、政府的指令是很难违背的。
政府采购市场面临割裂险境
主持人:从各位嘉宾的讨论中不难看出,地方保护就像是过街老鼠,只要一露头就会引起一致喊打的声音。是什么让人们对地方保护如此憎恶?而利用政府采购进行地方保护,对我们的经济、市场、企业,还有政府采购制度本身而言,到底有怎样的影响?
王雍君:市场本身应该是开放的,并具有竞争性,而竞争应该是公平的。市场竞争的公平性与地方保护主义水火不容。市场经济的基本规则是优胜劣汰,因此公平竞争的武器就是产品质量、价格和其他满足消费者需求的属性,竞争只能建立在这个基础上。如果某种政府行为导致某个或某些厂商处于某种垄断地位,那么这种政府行为具有很大危害性。
政府采购是市场需求一个极为重要的组成部分,如果运用不当将成为一种危害更大的保护主义工具。假如政府采购优先将供应权授予某个特定厂商,而不是以公开、公平、公正的招投标形式面向所有潜在的厂商,公平竞争的基础就会遭受损害。
不要忘了,没有任何一家企业能够在任何时候从产品类别、质量、价格和其他属性方面绝对优于其他企业,总会存在这样的潜力和机会:外省企业、其他企业甚至中小企业在某些方面比本省企业能够更好地满足本省(市)的政府采购需求。但现在有些地方人为地消灭了这种潜力和机会。
徐焕东:显然,这种行为违背了《政府采购法》的意图和本旨,进而造成对社会法治和市场经济原则的破坏。
为防范可能发生的地方保护,《政府采购法》专门设定了有关条款,任何单位和个人不得采用任何方式阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。优先购买本省产品的规定,事实上是通过行政干预的力量变相限制外地供应商进入本地市场。显然,这已然违背了法律的有关条款。
而且,在地方保护上同样存在仿效效应,就像小品“超生游击队”演出后很多人都仿效里面转战南北生孩子的做法那样,一个地方搞地方保护,别的地方也很难被落下。这样导致的结果则是政府采购市场的地方割据,建立国家统一的政府采购大市场无从谈起。
颜晓岩:我认为,政府采购作为国家宏观调控的政策工具,要引导整个经济向良性发展。同时,从根本上提供一个公开、公平、公正、统一的政府采购市场,而地方保护行为却严重背离了这两个目标。
不妨以汽车为例,设想一下,假如安徽的厂商要想打入上海、湖南的政府采购市场,就必须要在这些地方建厂,那全国这么多省市,他要建多少厂?能做到吗?如果做不到,他会做出怎样的取舍?在这种情况下,企业将不得不考虑对整个战略布局进行调整,而这需要付出多大的成本和代价?如果将一个企业扩展到全国的企业,将一个省扩展到全国各省,将会发生什么?我们不难预见,整个国家的经济和产业布局将会发生震动,政府采购统一的市场也会陷入地方割据、混乱无序的境地。这该是多么可怕的一件事。
吴松林:作为一个面向全国市场的企业,我们担心这种情况的出现。企业丧失了公平参与市场竞争的机会,也就失去了生存和发展的根本。
我国的PC市场在行业内是公认的竞争较为充分和活跃的市场,但如果地方设置障碍,特别是利用政府采购手段,本来是市场主导的发展模式,又回归到政府主导,那也将会影响企业更好地为政府提供服务。而且,从来没看到哪个企业能在地方保护之下做大做强。
该如何破除地方保护
主持人:改革开放30年,我们在经历螺旋式上升发展之后却又面临着原来的老问题。这个问题不解决,下一步的发展将面临很大的瓶颈。我们该如何破除这个问题?
王雍君:我打个比方,好比4个人玩扑克牌(地方保护主义游戏),如果每个人都遵守规则,游戏可以玩得很开心。如果有人偷牌,其他人发现了,将会发生什么事?第一,大家都偷牌(玩保护),最后谁都有害无益,游戏也就没法玩了;第二,既然你们偷牌,如果我不偷牌,我就亏了,所以我也得想办法偷牌。无论哪一种情况,大家都由利己开始,最终却都以害人害己告终。只有在一种情况下,利己的行为才会给自己带来永远的好处:我偷牌,但别人不偷牌,即使别人发现我偷牌也是如此,而且容忍我。问题是这可能吗?
对于地方保护,没有任何一个或多个地方政府能够解决这个问题。惟一的指望是中央政府的力量,最好是宪法和法律的力量。美国联邦宪法明确禁止各州制定和实施任何妨碍州际贸易的法律和规章。中国可以向美国学习,发展市场经济需要强大的法治,对付地方保护主义也是如此。
徐焕东:破解地方保护,要树立一种大局观,不能局限于地方利益的狭隘观念,破坏统一完整的大市场。此外,中央在法律和政策的制订上,一定要明确,不能过于含糊,给地方政府留下打擦边球的机会。
吴松林:从过去我们参与各地政府采购情况看,感觉广东做得比较好,整个市场是外向开放的。我们更愿意在公平竞争的市场环境中,靠自己的产品质量和服务取胜。
颜晓岩:中国的经济是一盘棋,政府采购市场也应该是一个统一的市场。但在现实中,我们看到了两种截然不同的景象,就像两列背道而驰的列车:一列正驶向GPA,我们的政府采购制度正朝着规范有序、公开透明、竞争开放的目标积极与国际接轨;而另一列——各省优先采购本省产品的做法却在抹煞这一切。
我们不应该打着所谓保增长、保就业的旗号来“开倒车”。作为各省的核心领导人,应该正视这个问题。同时,我们也呼吁国家对干部行政考核体系做出改革,设计科学、合理、有效的考核指标,而不是一味地以GDP来挂帅。
主持人:各位嘉宾为根除地方保护开出了自己的药方。地方保护虽是顽症,但并非无药可医。从长远来看,市场经济发展的不可逆转性、行政体制改革的推进、社会法制的完善等,都将为最终破除地方保护发挥作用,不过关键还在于我们的核心领导层。
来源:中国财经报