如何借鉴招投标管理经验做好采购工作(下)
2009-05-19
一些综合管理措施也要借鉴。招标投标管理机构的一些管理措施做得很好，值得集中采购机构借鉴，当然也要具备一定的条件，成功的经验只有在某些特定条件下才能被更好的利用。不能否认的是，各地集中采购机构从长期的实践中也创造了丰富多彩的操作管理模式，只是这些模式和经验没有很好地整合起来，没有形成全国范围内通行的做法，成为被效仿的模式。招标管理机构利用自身得天独厚的地位，创立了某些成功的经验值得集中采购机构学习和效仿，即使限于目前的主客观条件限制，难以实行的，也要掌握探索其精神本质，以便指导以后的工作。
（一）招标投标备案制度。如有规定，凡依法必须进行招标项目或直接发包的工程建设项目，建设、交通、水务等行业主管部门在办理施工许可及其后续手续时，应先取得招标投标管理部门出具的工程建设项目招标投标备案单，没有取得备案单的，不得办理相关手续，属于国有资金投资的项目，财政部门不予办理资金制服手续。集中采购机构值得借鉴的地方是，纳入集中采购目录内的财政支出项目必须要由集中采购机构集中采购，财政报销时必须看到集中采购机构的操作证明文件，否则一律不得报销，并公开信息接收社会监督。证明材料涉及政府采购委托协议书、采购公告信息、中标通知书、委托签订的协议等，控制非集中采购机构代理行为。又如规定中标通知书的备案制度。由于招标投标操作体制的特殊性，即代理行为市场化和专业化，管理办公室作为监管者不直接参与招标投标操作行为，只是采取一定程序进行代理机构选择，所以对于是否能够保证所有的招标投标行为都集中进场得信息处于被动接受状态，那么规定——凡进入招标投标中心交易的招标投标项目，中标通知书必须经招标投标监督管理部门备案后方可发出，否则无效——就很必然了。政府采购法规定的采购合同必须在签订后7个工作日交财政部门备案制度，一直没有得到很好的执行，是否可以借鉴招标投标管理部门的做法，利用报销体制进行实质性的控制，效果一定很明显。
（二）招标人不得委派代表参加评标委员会制度。招标投标行为的控制措施必须要真实地体现在评标过程中，由于代理操作机构具有社会市场化和私人营利性质，而且研究发现，屡屡出现的工程招标的腐败行为，往往是通过合法的评标形式达到非法的中标结果，引起了招标投标机构和社会的关注，于是在评委的构成成分上进行突破事出必然。他们规定，对于全部使用国有资金或国有资金投资占控股或主导地位的项目，拒绝招标人派代表参加。操作起来虽有压力，但是一般比较容易解释和控制，关键是对于非财政性或共用资金的项目，实行招标人与评委会隔绝制度，是否可行，就要看操作机构的勇气与魄力了。从理论层面看，招标人不参与评委是招标采购制度的内在要求，目的是保持集体选择供应商的公平性，当然这种公平性的真正实现还需要相关各方面多种配套手段的全面实施，评委的规范仅仅是多种重要环节之一。而政府采购法规定，招标与非招标方式必须有采购人代表一人参与评委会工作，虽然对其的地位做了削弱性的处理，但只要是组成人员，就难免在评标过程中出现一些误导性的言行，甚至还有采购人代表监督评标过程，借口陈述权来指手画脚，于是这种采购人评委的存在就值得商榷;采购人也对自己的评委法定地位关注程度很高，甚至要求提供两名评委，可见对于评委重要性认识是多么深刻。鉴于这种局面，政府采购是否也可以借鉴招标投标办公室的规定，以政府或者纪委财政部门发文的形式，对评委会的规程进行彻底改变，利用其形式与内容上的双重效果，保证评标过程的顺利与健康进展。当然采购人会提出权利的问题，其实这方面是不需要担心的，因为采购人提供方案的选择权没有被剥夺，只要是合理的要求就能体现在方案上，而评表委员会的主要工作就是按照公开发布的主要体现采购方案的标书对中标候选人进行“集体选择”，应该说是在采购人的权利控制下进行工作的。
政府采购不能得到重视的深刻原因
政府采购不能得到社会真正重视的原因很多，一般性的原因也不需要多论述了，大家几乎能够想象，这里仅仅探索一些特殊性的原因，而这些制约因素是在特殊的环境下孕育出来的。
工程项目一直是领导们关心的事项，而政府采购不参与工程项目采购，自然就被领导关注的视线所忽视，是由来已久的操作体制形成了传统思维，束缚了集中采购机构发展壮大的步伐。社会普遍关注的工程建设领域的腐败行为，不得不提出许多疑问，为什么经过公开招标投标的工程建设项目还会出现腐败问题，为什么供应商要不断地向各级政府领导烧香进贡，市长书记之类的公众人物屡屡在工程上马以后，纷纷下野，症结何在？这些问题出现的原因当然是多方面的，但至少有一点，说明所谓的工程招标投标行为还有领导因素在内，合法的形式是为领导决定制作美丽外衣的。而政府采购领域因干预采购人使得领导落马的甚至寥寥无几，于是似乎体现出料两者的区别，而两者的重要性可见一斑。假如按照可爱的政府采购法规定采购范围作为统计口径的话，政府采购80%-90%的采购量是集中在工程项目上，而目前的这么大数目的工程采购一般都不是依法应该由集中采购机构操作的，因此同样的道理，集中采购机构只是做了一些微不足道的事情，处于可有可无的地位，说不重视也许不确切，毕竟法律也是全国人大常委会制定的，那么任其自生自灭应该是真正状态的写照。
政府采购法实施前招标代理已经形成了全国大气候，而单靠一纸部门法已经不能约束招投标机构，政府采购机构只能处在尴尬境地。我们提出借鉴招标投标模式创新出的工作方法和措施，并不是赞成工程招标游离与集中采购之外，也不是表示就赞成招标投标管理机构与政府采购法定监管之间的重叠与混乱，而是跳开意识形态之争，仅就不同体制内的工具模式进行相互学习与提升，工具不存在意识形态之争，是客观存在，所以相互借鉴不存在体制上的障碍，反而能够促进不同模式在各自的体制内更加效能地发展。在政府采购法出台之间，招标投标依据招标投标法，依据在各级政府、发展与改革委员会、建设交通水利部门的共同关心与努力下，已经形成了全国范围的招标投标网络模式。那么后出台的政府采购法，虽然是后法，有后发制人的功能，从法理上说，对同一法律关系的法律规定，后法优于先法，但从政府采购实践效果来看，对于已经形成强大气候的招标投标机制，不是单靠法律的带有妥协和模糊意思规定就能够统一的。采购法的规定似乎只是搅动了平静的河流，但基层操作的混乱局面却由此产生，政府采购的尴尬生存地位由于有了法律的对照，越来越明显地凸显出来。而这种现实就是政府采购被压制，政府采购的法律规定不能得到严格执行，而政府采购实施细则在矛盾和忧郁中迟迟难以出台，甚至就不能出台，因为没有哪一个实施细则是与主法律原则精神背道而驰的，而目前的政府采购尾大不掉的局面，实施细则要具有可实施性，就必须要原则性地修改法律的规定，那还不如提请人大修改法律来得直接了。
为发展政府采购事业而应采取的一些原则性措施
明确政府采购公私定位。政府采购事业要发展，走市场化道路还是走公有制道路，是一场必然的选择，就如同全民医疗保险制度走市场化道路和公有化道路之争一样，而医疗体制的改革已经明确了公有化的发展模式。从法律规定的形式看，由于集中采购机构具有依法成立不营利公益性的事业法人地位，而且几乎是垄断代理着政府采购目录内的政府采购业务，那么从中明显能够感受到政府采购公有化的气息，而且是在遍布全国的私有化代理机构形成规模以后，采购法才姗姗来迟予以公布的，显而易见，包含着对政府采购市场行为的制约倾向。假如借鉴招标投标机构招标大市场的概念的化，政府采购也完成能够搞成所谓的政府采购大市场，为什么在政府采购法执行多年以后，全国就没有形成政府采购大市场的局面呢？主要就是政府采购走哪一条道路还没有弄清楚，那么只能模糊概念、并行不悖了。
提高政府采购机构与监管机构的行政级别。还拿市级招标投标管理办公室来举例，一般来说这样的机构是副县级单位，也有是正县级单位的，不管是事业还是行政性单位，其级别明显高于市级的政府采购监管部门与集中采购机构，后两者的级别充其量只是正科级单位。政府采购普遍存在的监管与操作级别偏低的现象，导致政府采购执行时出现了许多困境，当然并不是说只要级别提高了，人员得到了适合的安排以后，政府采购领域的所有的问题就迎刃而解了，我们提出相应提高级别的目的在于，借助于级别的提高根本性地提升管理级别与水平。监管部门与操作机构级别从科级提高到县处级以后（当然市级以上的采购机构级别要相应提高一个档次），就能够平等地与采购人进行沟通，而且还能够与纪委以及相关部门联合发布政府采购方面的政策规定，能够直接向有关领导汇报政府采购领域的问题与改进计划，寻求领导的重视与关怀。级别效应能够提升机构设置标准，人员、经费、发展规划等方面都能得到较为完善的安排，而且级别提高后的无形效应，在一定程度上，更加有利于政府采购的高速、健康、全面发展。（下）
来源：中国政府采购网
