应正确处理代理机构与评委的关系(下)
2009-06-17
对评委费加强管理不能彻底解决代理机构与评委存在的利益关系
利用评委费发放渠道的改变企图理顺双方关系,是善良的愿望,有徒劳和形式主义的嫌疑,代理机构交出评委费发放的主体地位,对代理机构刻意寻求的利益关系的影响,分析起来,影响力应该是微乎其微的,虽然通过规定评审费的标准,能够一定程度提高评委劳务费收入,限制代理机构有目的的多发行为,使得评委的实质付出与所得成比例。目前集中采购机构评委费方法比较标准,而工程招标代理机构管理起来比较困难,评审费发放同样存在一些问题,即使把发放权收归为招标服务中心以后,代理机构想通过增加评审费拉拢评委的目的依然可以做到,只不过形式上相对掩蔽而已,此类代理机构的财务管理不时监管部门能够控制的,因为按照一定资质条件成立的工程类代理机构是以盈利为目的的私人企业,其全部代理收入均属于自己支配的范围,不像集中采购机构收入支出均为财政资金,实行收支两条线管理,而且只要代理机构与评委有串通的故意,仅通过改变评审费发放渠道来限制代理机构与评委之间的利益关系简直就是隔靴搔痒,因此说虽然通过第三人发放评审报酬有利于阳光化和规范化,但离实质性控制仍有差距。政府采购评委费与招标投标评委费的来源有本质上的区别,对两者的控制应该采取不同的方法和策略:对于集中采购机构发放的评审费,监管部门可以通过建立规章制度加以规范,控制起来十分便捷,如评委费的发放标准范围规定,可以通过财政报销体制进行控制,发放范围可以限定在评审专家,而现场监督、公证员、相关人员则排除在评审费发放范围;而对于工程招标代理机构来说,其收入属于自己支配的范围,对其监控权限和措施相应就比较薄弱,而且招标采购产生腐败的重点领域往往以工程招标项目居多,说明从操作主体的性质、监管的程度与措施等方面都有待重点突破,不能再放任不管,这种利用市场化竞争的操作模式为什么不能以公有制的形式进行替代,遭受的阻力的重点又在那些方面,政府采购为什么不能按照法律的规定接替工程代理机构行为,至今仍然是个迷。其实要是从政策角度来控制相对是比较简单的,阻力应该还是来源于相关政府部门与工程招标代理机构千丝万缕的利益关系,因为一旦收归国有以后,这些利益与权利几乎就丧失了,只能放任好千亿元资金的工程项目以私人性质的代理机构操作来完成,监管部门能做的事情仅仅是从形式主义方面做一些改良和修补工作来掩人耳目,或者叫应付上面的追查,以形式主义的制度创新来应对形式主义的检查,平息老百姓的怨气,充其量仅仅是在瞒上欺下混日子,因此对工程招标代理机构的管理要从根源上动手术,而这种彻底改革的思维要变成领导的决策思路,尚有相当大的障碍与时间间隔。
有效控制招投标代理机构利用评委寻求暗箱操作的措施
工程类专家评委认为,政府采购项目小而评标过程复杂,细节性内容较多,评委的自由裁量被控制在一定的范围内,而且评委费相对较少,而工程类招标项目评标很简单,有时几分钟就把一个几千万的项目给评定了,而且所得的评审费远远高于政府采购的劳务收入,所以同样涉及到工程类评标项目,评委倾向于选择工程类代理机构的邀请,评委评标的程式化几分钟就能完成任务。对于政府采购项目来说,由于集中采购机构遵纪守法的自觉性,能够较好地控制许多不规范行为,而工程代理机构,一般比较重视听取业主以及领导的意见,因为业主与领导是其生存与发展的上帝,所以业主与领导的不规范意见很容易得到代理机构响应,招标定标就显示出不规则性,而业主与领导有一种被尊重的感觉,相对而言,集中采购机构是随时随地是在同采购人的不规范行为进行着明争暗斗,限制和控制着采购人的不规范行为,所以采购人的不规则要求很难得到满足,于是采购人对于集中采购机构就有怨气,在有能力选择代理机构的时候,更倾向于社会招标代理机构,甚至把应该有集中采购机构法定代理的项目也委托给工程代理机构代理。对于广受欢迎的工程代理机构而言,听话是其“取信于民”的最大特征,因此领导定标的人为化操作,代理机构的暗箱操作行为方面,必然存在很大的弊端,如何进行实质性的控制,应该是我们研究的重点。
逐步减少招投标的市场化行为。市场经济发展过程中出现了一些本来应该是公权力执行范围内的事务,却由公权部门出租给了社会力量来管理,由此出现了许多践踏社会公平的事件,政府公信力受到不同程度的挑战,这就是专家学者呼吁的市场经济私有化运动带来的弊端,房屋拆迁公司、招标投标公司就是这类市场化运动的产物。政府采购本来与招投标行为是一个整体,现在人为地被割裂了,这点姑且不论,但至少招标采购应该属于公共财政支出改革的重要内容之一,属于公共管理的范畴,应该按照《政府采购法》的要求由集中采购机构进行操作。
综合治理社会代理机构收费混乱行为,制定好评委报酬制度,公开劳务费标准,接受社会监督。目前各级招标投标管理部门要会同发展改革委员会、建设部门、物价和财政部门制定好有关代理机构收费标准的管理办法,控制愈演愈烈的巧立名目与高价收费行为,集中采购机构取消收费项目以后,要在各级招标投标机构内部逐步形成约束收费项目的制度,最大限度返利与供应商,减少投标成本。评委劳务费的标准要设置好,防止滥发多发、以发放形式进行贿赂行为,这项工作应该抓紧。
严肃处理代理机构与评委的串通行为,净化招投标空气。采购法与招标投标法都对投标人、招标人、评委之间的串通行为做出了具体的处罚意见,在操作实践中一定要严格贯彻执行,对评委与代理机构实行动态管理,实行责任追究,设置一定标准的淘汰制度,能够极大地震慑代理机构的不规范行为,同时制度的实施要以法治化理念为指引,不能因为人员的变动、领导的因素而随意改变。各级监管部门要深入操作全过程进行综合性把控,不能仅仅靠材料的审查、事后的把关等程序式控制来管理,这样是不能掌握第一手资料的。
严格禁止招投标服务管理以及相关行政部门与招标代理机构存在各种形式的利益关系。工程代理机构如雨后春笋般发展壮大,而集中采购机构渐渐萎缩,截然不同的两种境界说明的问题已经很清晰了,说明招标投标代理机构是有利可图的。因此在管理方面必须要进行一些针对性的控制,如招标代理业务一定要实行随机抽取制度,使代理业务保持良性竞争态势;虽然规定招标代理机构成立是以符合行政部门规定的资格为条件的,但是凡是涉及招标投标服务与管理部门的工作人员不得设立代理机构的规定还是要严格执行,这些规定执行起来取证有一定难度,而且最主要的是没有强力的执行部门,而仅仅是出现了犯罪行为以后,撞在了枪口上了才有被取缔的可能,这也是我国目前行政制度不能有效执行的通病所在,那么在招标投标领域,在值得花力气大兴制度创新的领域,能否探索出一条别样的路子来,也是我们特别关注的事情。
抽取评委的方式与时间限制要控制好。防止代理机构与评委的相互勾结,就要严格实行随机抽取制度,不得让代理机构和招标采购管理部门与评委之间存在利益上的关系。还要限制代理机构事先知道评委名单,有充足的时间与他们沟通,因此可以考虑评委的抽取由采购单位与监管部门负责,直接通知评委某时某刻到某地参与评标工作,限制代理机构知道评委信息,同时很重要的是,在评标现场,也要采取一定措施控制代理机构利用自己组织者的优势,搞暗中联防,因此现场的开标监督工作就要重视起来,这些工作都是政府招标采购一系列的环环相扣的系统管理细节,是管理链条中不可或缺的环节,是整体中的细节,另外不能过分指望评标现场的监控设备的效能,人为控制不可忽视。评委抽取时间一带要控制好,要控制在即使某些别有用心的知道评委的信息,但也来不及操作的时间段为好。严格意义上说,评委在评标其间的自由应该受到公正程序方面的限制,只要把一些外围的措施管理好,一旦进入评标现场理论上说任何人是没有力量再进行交易的,因此抽取评委的时限控制很重要,同时参与者要尽量限制在有限的范围内,而且要订立责任状,目前语音自动通知系统是值得推广的评委通知方式,有利于评委信息的保密工作,但是不管自动化程度如何,人的因素都是存在的,这方面要引起足够的重视。
评委库信息要严格保密,评委的数量要能充分保证,特别是经常使用的专业评委的数量要足够,控制好评委抽取的频次。评委库的信息要严格掌握在招标采购监管人员手中,不能向外公布,特别是现在的评委都是按照专业类别进行分类的,一旦相关信息泄露,就会给予别有用心的带来公关的信息来源,我们知道,对于某个区域来说,评委一般集中在机关事业单位,而工程类的招标代理机构一般都是与工程项目有过或多或少的联系,而工程类的评委与招标投标机构的人头就比较熟悉,一旦名单的泄露,就可以造成事先的串联。一方面在评为信息方面的总体保密,另一方面,监管部门要着力扩展评委数量,拓展评委行业分布,突破评委一般集中采购机关事业单位的局限,增加生产第一线评委的数量,进一步提升评委的实战经验。工程类评委数量与招标投标项目的密集程度不成比例,这种状况必将导致评委被使用频次的提高,给评委廉洁自律控制带来一定问题,从这个角度上看,评委数量的增加是伴随招标采购规范性始终的问题,必须引起各级监管部门的高度重视。(作者:赵昌文)
来源:中国政府采购网