监管部门该如何贯彻落实《意见》各项规定

　
　　最近，国务院办公厅发布了《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（以下简称《意见》），对政府采购管理工作提出了进一步的要求，在肯定成绩的同时，也指出了个别单位规避政府采购，操作执行环节不规范，运行机制不完善，监督处罚不到位，部分采购执行机构效率低价格高等问题仍然比较突出，一些违法法纪贪污腐败的现象时有发生，造成财政资金琐事浪费，这些都说明政府采购管理工作还存在一些薄弱环节。《意见》对政府采购管理提出了“七个坚持”，为政府采购管理定下了基调，那么各级政府采购管理部门如何落实《意见》精神，创新工作机制，探索有利于政府采购发展的思路与措施，突破工作瓶颈，进一步拓宽政府采购管理制度，促进政府采购制度更加合理有效，就显得更为迫切了。
　　落实《意见》精神，各级政府采购管理部门首先要具备管理权限，理顺管理机制，忠实履行管理职责，提升工作主动性。政府采购管理者是各级财政部门，对政府采购执行过程中出现的任何问题理应履行管理职能，而是否认真全面细致地执行到位变成了问题的关键。目前不能排除工作主、客观方面存在的一些问题，这些问题直接影响了政府采购管理工作的深入开展。主观方面，对于政府采购这项敏感的事务，管理者自觉性与动力不足，是一个突出现象，普遍认为政府采购制度是执行者的事情，以不能直接干预政府采购执行的法律规定为挡箭牌，对于政府采购实践中不断出现的问题避而不谈，或者仅仅以上面没有规定，等待上级的指示为理由进行职责推卸，主观方面因循守旧，缺乏创新意识，保守敷衍。主观方面还有一种近似相反的表现，那就是利用政府采购管理者的地位，不符合客观规律地瞎指挥，甚至与执行机构抢夺职能，混乱两者的职能界限，如协议供货实际上的签约方地位，定点采购实际上的具体事务管理者地委等，甚至无端指责采购执行机构的工作，人为制造对立情绪。上述两种主观行为对于政府采购的有效管理都是不利的，因此，可以这样说，管理政府采购的基础是先要管理好管理者，要按照规则出牌，有管理的自觉性、动力和相应的权力运行约束机制比较关键，但最后还要归结到管理与执行的职能界限问题，是否有清晰明了而且相当细致的职能划分，相当重要。客观方面管理权的丧失，或者说是由于机构设置的问题而导致的管理权限的实际旁落，对政府采购制度来说是极大的揶揄，这种情形之所以出现，主要因素就是大家都在刻意回避的招投标与政府采购深层次纠葛与矛盾。由于法律规定的模糊，相关规定意见的回避，有关部门的更高层次上的避而不谈，工程采购纳入政府采购步履蹒跚，甚至工程投标投标事业的飞速豪华发展，而政府采购无论从规模经营还是从基础设施、影响力、整合力以及受领导重视程度、发展的历史背景等方面都与招标投标形式与机制相形见肘，投标标的发展势头，从业人员的机构与积极性空前高涨，政府以及其行政机构的重视程度造就了不断地出现有利于自身利益的机构调整与重新规划，于是自然就出现了这样的社会意识，政府采购只是卖电脑的，而且价格还高，于是也出现了招标投标服务中心强令政府采购进场交易，成立规模与行政职能超越政府采购监管部门的机构，如招标投标管理办公室，甚至把政府采购执行机构纳入其下属部门，而且最主要的办公室的定位是工程与政府采购的监管者，那么自然级别与影响力都小的采购法定监管部门就实际上被“劝退”了，同时也正好应验了不想管理的惰性，那么在此局面下，指望以工程管理为主要目的成立起来的办公室能对政府采购倾注心力基本上是妄想。可以说要落实国务院《意见》，就不能回避招投标与政府采购之间的利益、职能、宗旨等方面的重叠，不能以口号的形式、以形式主义来应对形式主义，还是那句老话，相关权力机构一定要正视矛盾，在更高层次上反映问题，不能委曲求全、和气生财，在科学发展观伟大思想的指引下，发扬实事求精神，那么政府采购管理制度的基础面一点能够妥善解决。
　　要探索处理规避政府采购的方式方法。对于规避政府采购的行为,要采取切实有效的措施进行严密控制,要针对采购人规避的方式,有针对性进行管理。采购人对于政府采购项目始终存在自行采购的冲动，其采取的规避方式无非就是几种，如把应该政府集中公开采购的项目分散，逃避公开招标，寻求非采购方式以及谋求审批以后的分散采购；利用时间紧、任务重为借口，或者利用上级部门的所谓文件精神，搞先斩后奏式的突然袭击，考验采购机构的原则性，后期利用各方面的关系，谋求既成事实；利用设备采购的专业性和特殊性，抓住采购机构在此方面操作能力上的限制，提出自己的特殊的采购要求，致使政府采购项目不能按照正常的采购方式进行，形同自行采购。规避政府采购的方式也许很多，但总体上都是寻找种种借口逃避集中采购，形成既成事实后再利用关系来解决后期问题，对于管理体制相对薄弱、采购资金控制能力不足的地区来说，采购人的规避行为屡屡能够得逞，不得不引起争议。为了更好地控制规避政府采购行为发生，一些措施是要采取的。一是预算总体控制措施。具体操作是可以规定各级采购预算单位年初必须依法申报政府采购预算，要提高政府采购预算的权威性，采购单位要十分重视采购预算的编制工作，把采购预算作为采购单位的年内采购计划严格执行，无特殊情况不得增减，实现政府采购预算公开与采购项目实施公开，能够很好地利用舆论监督平台，控制不良的规避政府采购的行为。二是报销体制控制。对照各单位的采购预算以及政府部门发布的集中采购目录的规定，财政报销机构严格把关，控制一切形式的应采未采行为，任何人触及红线都要坚决制止，这项兜底的措施对于打击规避政府采购行为效果显著。三是举报投诉电话的设立。为了更好地发动群众对政府采购工作进行监督，利用舆论监督采购人行为，各级政府采购管理部门可以在本区域内设立投诉举报电话，随时接受各方人士的举报。四是集中采购目录规定要尽量全面，操作性和约束性的措施也要具体明确。集中采购目录对于采购限额的规定要切中本地实际，对于规避采购的多发项目，要及时纳入目录内，采取适当的方式由集中采购机构组织采购，打消采购人的侥幸心理，同时在操作程序与约束机制上要有手段，避免由于自身的失误使得自行采购变成现实。
　　要积极解决政府采购执行环节存在的诸多问题。政府采购操作执行领域存在的一些体制机制方面的问题，直接影响政府采购管理工作的成效，因此做好政府采购管理的前提条件就是消除影响管理工作落到实处的障碍。1、集中采购应采尽采问题。《意见》要求，要扩大政府采购管理实施的范围，对列入政府采购的项目应全部依法实施政府采购，那么对于采购范围的扩大如何理解，事关采购范围实质性问题。目前政府采购的范围在全国范围内几乎相同，有待进一步扩展的地方应该是与经济民生发展以及政策性功能息息相关的领域，如药品采购、农资采购、书籍采购等，各地都在这些方面进行了有益的探索，但由于各地政府管理体制不一，对于市场化和公益性认识上的差异，全面推行似乎有困难，而对于工程采购纳入政府采购的问题，从公私体制上看没有问题，因为工程项目都是共有资金，从本质上说，工程项目是政府采购扩大规模的关键所在也是矛盾焦点所在，政府采购法明确规定工程采购属于政府采购规模范围内，而实际执行又是具备历史传统与浩大声势的各级招标投标机构，操作主体是私人性质的社会代理机构，基层与学者以及各级政府采购官员都在不同的层面上进行了呼吁，而政府采购管理体制的不完整，甚至实施细则难以出台，法律规定被践踏等棘手问题都与之有关，连同《意见》也扩大采购规模的语境下采取迂回战术，即要加强工程项目的政府采购管理工作，政府采购工程项目除招标投标外均按《政府采购法》执行。可以说不解决工程问题，应采尽采概念也许就不完整。2、完善管采分离的概念机制，寻找一揽子的解决方案，不怕触及自己利益。《意见》要求实行管采分离，进一步监督与运行机制，那么管采分离的概念究竟是什么，是不能规定还是故意回避矛盾，安于现状不求进取，还是概念模糊对政府采购有利呢？政府采购法六十条规定，政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动，那么大量存在的集中采购机构设置在各级财政部门是否合乎上述规定，权力部门对此要明确规定，而一些脱离开财政部门的集中采购机构步履艰难的状态又说明了什么？因此机构建设问题必须要有明确规定，不能因为是由自己主管的而回避矛盾，这是政府采购良性发展的基础性问题。3、认真处理好集中采购机构的独立性与被管理性的关系。集中采购机构作为政府采购的执行机构，自觉接受监管部门的管理，是其法定义务，但是目前存在的另一方面的问题却是集中采购机构的独立性问题已经制约了采购事业的健康发展，政府采购制度归根到底还是要由集中采购机构来执行，所有的制度与管理办法只是为采购执行保驾护航的，这一点对于管理者来说，也许不那么清醒，其实道理很简单，看看法院具有独立审理案件的职能，但不影响检察院对其的合法监督，假如法院的审理工作被淹没在检查监管之下，失去了独立性，能够保持执法公正吗？目前集中采购机构没有独立的上下级领导甚至指导机制，没有独立的发言权，所有的采购行为被淹没在监管部门的工作计划内，没有自己的阵地，甚至每年的采购量都被监管部门作为自己的政绩而津津乐道，这一点很不正常，目前尚未引起任何官方的重视。4、采购人行为方式控制。采购人在政府采购执行序列中的特殊地位，不仅影响了采购操作进程，同时对于政府采购管理工作也提出了强劲挑战，而且采购人的问题已经成为政府采购发展道路上的重要瓶颈之一，必须要引起高度重视。政府采购管理者要密切关注以下几方面问题，因地制宜制订出管理办法来，包括对采购人参与的相关职能控制，取消其评委资格现实性选择，增强其合作的义务性，付款与验收权的部分直至完全被控制等。5、提高供应商的救济渠道和方式。供应商一直是采购当事人中的弱势群体，对于遭受的不公正待遇又不敢冠冕堂皇奋起抗击，特别是中标人履行项目时采购人协助不足，验收付款过程中被威胁利诱，此刻总是选择供应商的方式来解决，这其实是对采购操作与管理体制的部分否定，政府采购管理部门在这方面有很多工作可做。
　　集中采购机构的竞争性制度建设不能停留在口头，要创造条件落实。《意见》规定，“在集中采购机构业务代理活动中要适当引入竞争机制，打破现有集中采购机构完全按行政隶属关系接受委托业务的格局，允许采购单位在所在区域内择优选择集中采购机构，实现集中采购活动的良性循环”。集中采购机构代理的选择,首要的问题就是必须要有集中采购机构可供选择，行政区域越大，也许选择的余地就越大，政府采购管理部门要做的事情就是制订好相关政策，允许区域内采购人自由选择集中采购机构，要协调解决好同级别行政区与不同级别行政区之间的关系，会涉及到一系列的有关政府采购管理方面的事务，如采购方式的监管，采购计划的审批，采购监管的执行，采购资金的审核，验收付款等方面的跨区域的现实问题，总体来说就是政府采购管辖权将随着采购人的自由选择而不断动态地变动，那么政府采购如何适应这种工作局面，是落实《意见》精神的当务之急。对于区域内只有一家集中采购机构而缺乏选择性的问题，《意见》没有规定如何建立集中采购机构的问题，包括集中采购机构隶属的部门，机构规模、编制以及相关经费来源，是否应该强制性建立等等，这些方面都留下了想象的空间，有待政府采购管理者从理论到实践进行积极探索。
　　要抓住控制采购效率与采购质量的关键环节不松懈。采购程序与效率始终是一对矛盾,政府采购应以招标方式为主,而货物与服务项目实行招标方式采购的,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,不得少于二十日,各类采购方式都有采购信息的发布时限, 理论上也必须要留足时间给都有响应能力的全国各地的潜在供应商,那么采购人要求的尽快出评标结果的要求是难以满足的,矛盾由此产生。政府采购效率问题主要集中在操作环节上，但管理者也有许多工作要积极应对。我们认为对于法律法规的原则性规定实，没有特殊情况和特殊的程序一般是不允许改变的，而除此以外效率的提高也不是无能为力，效率提高的方式很多，也需要各部门通力合作，如采购人申报采购计划的周密严谨，采购需求的提前内部启动，各项准备工作就绪以后在交采购机构执行，避免采购执行过程中的反复；采购机构可以在提高响应采购人方面多做实事，如提高工作人员的业务素养，标前准备工作规范快速反应，适当的加班加点，能够挤出必须的时间，非招标方式可以在不违背规定的前提下，采取更加灵活的方法，对于一些只有本地供应商参与的项目，时限可以进一步缩减，利用协议供货解决快速反应与选择性问题，网上电子采购解决采购人变化多端的需求，定点服务缓解采购人随时随地的需求，这些事务都是采购机构应该重点探索的，对于效率的提升关系重大。政府采购管理者要做的事情，应集中在政策制定方面，当然职能范围内的具体事务也要快速反应，如采购方式变更的审批，采购计划的立项，采购资金的审核。采购效率与采购质量本身不存在矛盾，效率高与采购质量差没有必然的联系，政府采购管理者要通盘考虑采购效率与采购质量同步提高的政策措施，及时制定出政策措施，便于采购当事人遵守。
　　处罚制度要有措施、方法和魄力。按照《意见》规定，处罚的主体是各级财政、监察、审计、预防腐败部门；处罚的对象是采购单位逃避政府采购的和其他违反政府采购制度的行为，评审专家违反政府采购制度规定、评审程序和评审标准，以及在评审工作中敷衍塞责或故意影响评标结果的行为，供应商围标、串标和欺诈等行为，集中采购机构的违法违规行为等；处理的方式，要对违法违规行为要依法追究责任并以适当方式向社会公布，设立考核评价制度和不良行为公告制度，引入公开评议和社会监督机制。政府采购监管部门要针对《意见》的规定，提升对违规行为的调查能力，探求如何站在公平的角度深入问题的实质，而不能道听途说，处理问题应有凭有据，处罚措施要明确合理，对评委实行动态管理，有不良记录的要适时清除出评委队伍，对供应商实行黑名单与警示制度管理，对集中采购机构的考核要敢于真抓实干，不姑息迁就。政府采购管理部门要制定处罚不良行为的管理制度，严格按制度办事。对于政府采购来说，公开评议制度要考虑政府采购的特殊性，理论上说政府采购是剥夺了绝大部分供应商的中标机会，剥夺了采购人自行采购的权利，而且政府采购制度执行以来的社会环境不是很好，政府采购机构的发展受到很大限制，因此评议对象对于政府采购的不公正怨气是很大的，而评议一定要抛开个人恩怨，带有主观偏见那是难以公正的，我们认为对于政府采购公开评议还要辅助一些特殊的指标加以修正，如有效的投诉置疑率，违法乱纪查实案件，对反映的虚无缥缈问题进行查证等，主观评议与客观事实相，也许效果更好，更能服众，实事求是。
　　寻求政府采购从业人员执业资格化道路。政府采购执行人员素质的高低，直接影响政府采购质量的提高，而对于新生事物的政府采购来说，人员的匆匆上岗就业是难免的，因此长期的培训是必须的，管理机构实行的定期培训制度有利于从业人员一定程序的素质提高。素质提高的另一方面的内容，应该提高从业人员的职业待遇，要与工作付出对称，政府采购的特殊性，从事政府采购操作的人员付出的辛劳很大，最重要的是这种工作尚未得到社会各界的理解与重视，压力大，待遇低也限制了素质方面的主动提升。当然在条件具备的情况下，或者高层的政府采购管理者以制度的形式规定从业人员的素质标准，实行执业考试制度，对政府采购来说是幸事，但这样做必须在全国范围内建立统一响应的体制机制，或许难度较大，但思路是好的，规范化运行的政府采购事业需要操作者走职业化道路。（作者：赵昌文）
来源：中国政府采购网