如何规范农业综合开发项目工程招投标(上)
2009-09-09
近几年来,各地农业开发系统认真贯彻国家招标投标有关政策、法规,农业综合开发项目工程招投标工作不断完善。但由于国家对农业综合开发项目工程招投标工作没有系统、可操作的规定;加之,具体从事此项工作的同志没有经过系统培训,对招投标有关政策、法规理解不全、不深,知识陈旧、老化,在具体工作中不规范现象时有发生。本文根据国家有关政策、法规,就规范农发项目工程招投标工作做一些探讨。
关于招标代理
目前,在农发工程招标代理中存在的问题:一是县级招标中心或采购中心强制指定代理;二是代理费支付不合规,由中标单位支付。
根据《中华人民共和国招标投标法》(下称《招标投标法》)第12条规定:“招标人自行选择招标代理机构,委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。招标人具有编制招标文件和组织评标能力的,可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。依法必须进行招标的项目,招标人自行办理招标事宜的,应当向有关行政监察部门备案。”《工程建设项目自行招标试行办法》(国家发展计划委员会第5令)第4条规定:“招标人自行办理招标事宜,应当具有编制招标文件和组织评标的能力,具体包括:1.具有项目法人资格(或者法人资格);2.具有与招标项目规模和复杂程度相适应的工程技术、概预算、财务和工程管理等方面专业技术力量;3.有从事同类工程建设项目招标的经验;4.设有专门的招标机构或者拥有3名以上专职招标业务人员;5.熟悉和掌握招标投标法及有关法规规章。”从上述规定可知,只要具备上述规定能力的县级农发部门完全可以自行组织农发项目工程招标。即使不能组织的,其他任何单位和个人也不得以任何方式为农发项目工程招标指定招标代理机构。按照国家发展计划委员会制订的《招标代理服务收费管理暂行办法》(计价格【2002】1980号)第10条规定,招标代理服务实行“谁委托、谁付费”,
农发项目工程招标代理费应由农发部门在管理费中列支。
关于工程标段划分
标段划分合理与否直接影响到工程建设成本、进度乃至质量,同时也与施工单位的施工成本息息相关。目前,农发项目工程招标标段划分存在的问题主要有两个:一是标段划分过于细小。虽然能够吸引众多投标人投标,保证工期,但不便于施工管理。二是标段划分人为化。在同一个县内标段划分标准不统一。有时以投资额大小划分标段,有时以项目乡镇划分标段,有时以工程类型划分标段。如甲项目乡镇投资在100万元左右,则所有工程划为一个标段;乙项目乡镇投资在300万元左右,有的则再按村划分标段,有的则按工程类型划分标段。
根据目前农发项目工程建设实际情况,从节约工程投资、保证工期和工程质量、便于施工管理角度出发,在标段划分时,应综合考虑投资额、工程地点、工程类型、工期要求和潜在投标人等因素,以项目乡镇或跨乡镇连片为单位,按照工程类别划分标段,每一标段估算金额在150万元左右为宜,而且全县应该统一划分标准。既可使工程地点相对集中,又可使合同金额适中,有助于吸引更多的承包商参与竞争,提高竞争性招标的经济性,同时也有利于合同的实施与管理。如果每个项目乡镇投资都在150万元左右的,且工程类型差别不的,一个项目乡镇就可以划分一个标段,但如果工程类型差别大的,在一个项目乡镇内可以分为两个标段,与相邻乡镇的同类工程划分为一个标段。如果单个项目乡镇投资在500万元以上的,应该考虑以工程类型划分标段,排灌站、防渗渠及其配套建筑物、低压灌溉、喷滴灌、道路、其它配套建筑物可分别划分为一个标段,如某一标段过小、应与相邻乡镇的同类工程划分为一个标段。
关于投标人资格要求及审查方式
投标人资格要求主要包括两个方面:一是投标人的法律地位,二是投标人的专业技术能力。对投标人的资格要求应适当,既不能过高也不能过低。资格要求过高,会让多数中小型承包商失去竞争机会,导致招标的竞争性下降;资格要求过低,将无法保证工程的建设标准和施工质量。目前,在农发项目工程招标中,有的地方过分强调要求投标单位必须具备水利水电资质三级以上才能投标。由于大多数县具有水利水电资质三级的施工企业只有一个,结果造成借资质投标,有资质单位中标后再将工程分包、转包给乡镇水利站或其他施工单位施工(虽然招标文件规定不允许分包、转包),收取5-10%的管理费。鉴于农发工程绝大部分是技术要求不高的小型农田水利工程,在进行这类性质工程招标时,应主要考虑投标人的专业技术水平、施工机械配备及施工经验等情况,《水利工程建设项目招标投标管理规定》(2001年水利部令第14号)第26条也规定:“投标人必须具备水利工程建设项目所需的资质(资格)。”因此,应该允许具有农田水利工程施工能力、且有一定农田水利工程施工经验的非水利水电施工资质三级以上(含三级)的施工企业参予农发工程招标投标;同时,考虑到农发工程施工地点分散,与农户协调矛盾多,对具有一定实力并能够满足招标工程建设要求的乡镇水利站也允许参予投标。
资格审查有预审和后审两种方式。凡是大型复杂的土建工程、大型成套复杂设备或特殊服务,在正式组织招标之前一般进行资格预审。虽然审查投标人的投标资格是招标人的一项权利,但由于资格审查的结果直接导致潜在投标人或预选中标人投标或中标权利的得失,因此,如果招标人滥用这一权利,将会直接侵害潜在投标人的合法权益,影响招标的公开、公平、公正,从而违背了招标交易的本性。从法律上讲,农发工程招标完全可以进行资格预审,但问题是目前有的地方限制或排斥潜在投标人,对潜在投标人实行歧视待遇等现象时常发生。如有的不公开资格预审程序或标准,或没有严格执行资格预审程序、方法、原则等一系列要求,暗箱操作,仅是经办人员看一看资格材料或资质证书等,或者请几个人打一打分就决定谁资格预审合格、谁不合格;有的甚至规定一个潜在投标人只能购买一个标段或部分标段标书;有的在招标预审文件中规定对本地的潜在投标人和其它地区的投标人适用不同的资格评审标准,造成对其它地区投标人的歧视待遇,使投标人公平竞争的权利难以得到保护。这些都是招标人滥用资格审查权的表现,严重违反招标投标法的基本原则,不利于形成充分竞争的市场环境,结果是每个标段投标人都是3-4个。从国际上看,世界银行不鼓励资格预审,担心通过预审的投标人串通,或是招标人有意排斥潜在投标人。因此,为了减少腐败产生,考虑到农发工程大多是技术不复杂的小型工程,我们认为招标时不必进行资格预审,重点是把好资格后审关,在开标后对投标人的资格进行详细审查。如果进行资格前审的,则要严格按照国家有规定执行,而不能简单、轻易地下结论。
关于招标文件编制
招标文件是招标投标活动中最重要的法律文件。其编制得好,不但可以降低投标报价,而且可以保证工期和质量。如果编制漏洞百出,不但会给招标、评标和签订合同造成困难,而且还有可能使项目单位或投标人蒙受经济损失。因此,必须十分重视招标文件的编写工作。目前,农发工程招标文件编制存在的问题:一是使用的商务部分范本不统一。有的使用水利水电的,有的使用工民建的,有的使用世界银行的,有的甚至是几个范本的拼凑;二是技术规格、技术规范不明确,或制定得不全面,图纸深度不够,工程量清单不实。
针对上述问题,一是全面推行使用国家制定的范本。2007年,
国家发展和改革委员会、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局、广播电影电视总局联合编制了《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》(2007年国家发展和改革委员会令第56号)并要求两个《标准文件》自2008年5月1日起在政府投资项目中试行。农发项目作为政府投资项目应该优先使用该范本,既符合规范,又减少了工作量。二是加强工程设计,做实工程量清单。所有工程设计图纸都必须达到施工图阶段要求,除较大工程可实行二阶段设计外,一般工程要设计一次性达到施工图水准。对于工程结构相对复杂、投资额比较高的工程应采取单座工程设计(即一座工程一套图纸),如排灌站、中沟以上桥梁、水闸等。采用定型(典型)工程设计时,设计图纸上要注明适用地形、地质情况,标注变化部位的尺寸范围,同时要列出不同规格工程的工作量。(上)
来源:中国政府采购网 作者:孙正清