检察机关行贿档案查询工作机制的健全与完善
2010-05-11 自2006年1月1日，全国检察机关启用了行贿犯罪档案查询系统，俗称“行贿黑名单”，对促进我国市场经济在法治轨道上平衡运行起到了积极的推动作用。据报道，自开展以来，取得了显著进展，截至2009年共受理查询57311次，涉及被查询单位60505家，个人48741人。其中有254个单位和224名个人分别受到相关部门的处置。
一、行贿犯罪档案查询制度出台的背景
最早出现“行贿黑名单”做法的检察机关是宁波市北仑区等基层检察院。他们从2002年起，就率先开展了贿赂行为记录和档案查询工作；之后，宁波市出台了全国首部《行贿行为档案管理暂行办法》，并从2005年3月开始实施。2003年7月，最高人民检察院职务犯罪预防部门在京召开会议，专门组织有关专家对建立行贿犯罪记录档案（查询系统）可行性进行论证。2004年4月，最高人民检察院与建设部、交通部、水利部联合下发了《关于在工程建设领域开展行贿档案查询试点工作的通知》，确定在江苏、浙江、重庆、四川、广西五省(市、区)开展试点工作。2005年11月，最高人民检察院出台了《关于开展行贿犯罪档案查询工作的管理规定(暂行)》，开始在全国各级检察机关建立行贿犯罪档案查询系统，并于2006年1月1日开展对外查询。
二、建立行贿犯罪档案查询系统的作用
（一）查询范围不再设限，加大贿赂犯罪成本
从2010年9月1日起，最高人民检察院《关于行贿犯罪档案查询工作规定》的实施，取消了原来录入和查询范围的限制，由建设、金融、医药卫生、教育、政府采购5个领域扩大到所有领域。该举措大大加重行贿行为犯罪成本，这样就会对有关企业与个人行为产生约束作用，使其在权衡实施行贿行为的犯罪成本之后自觉摈弃行贿意图，从而有利于预防商业贿赂犯罪行为的发生。开展行贿犯罪档案查询工作，就会使行贿行为犯罪成本远大于其实施犯罪行为之所得，因而可以对商业贿赂犯罪行为的发生发挥一定程度上的预防作用。
（二）档案数据不可变更，可作招投标必经程序
中央下发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，明确指出要建立健全失信惩戒制度和守信激励制度。既要坚决惩处受贿行为，又要严厉惩处行贿行为。在加大对职务犯罪和商业贿赂行为查处打击的同时，要注重发挥行贿犯罪档案查询系统功能，努力消除利用职权“吃工程”、谋私利的犯罪行为。通过行贿犯罪档案查询系统的引领，使社会各个方面都能高度重视对不良信息的监测，加强对不法行为的监管和及时纠正，共同促进经济社会科学健康发展。行贿犯罪档案查询系统应用广泛，可作为行政审批、招标投标、资金拨付、组织人事、行政执法、司法处罚等的必经程序，为有关部门提供翔实可靠的实证，以利于从上述环节防范、遏制贿赂犯罪。检察机关也将充分利用行贿犯罪档案查询系统，定期分析贿赂犯罪的态势，加强犯罪预警。
（三）重在威慑商业贿赂，推进诚信体系建设
“建立‘行贿黑名单’有利于预防同类犯罪发生。”全国人大代表许智慧说，“例如有过行贿犯罪经历的人，很可能再到招标单位去找突破口，‘黑名单’公开后，招标单位就可以从内部堵死这个缺口。”当前经济交往中，最缺欠的就是社会信用体系。这样的查询系统能够起到警示作用，帮助人们从经济风险角度，对某个人作出客观评价，有利于建立整个社会的信用体系。行贿犯罪记录查询系统，增加了行贿犯罪的成本和风险，推进诚信体系建设。
三、行贿犯罪档案查询制度的局限性
（一）制度的积极性和行贿犯罪追诉的现实局限性之间的差异
单从制度本身看，“行贿黑名单”制度对打击行贿犯罪，预防职务犯罪发生是能起到积极作用的。但在司法实践中，制度本身又和现实情况出现差异。比如对行贿犯罪的追诉，我国司法实践中一直有通过对行贿犯罪从轻处罚来达到追诉受贿犯罪的潜规则。这样造成的结果是极少数量的行贿行为被定罪处罚。从目前来看，不少检察机关的行贿犯罪档案数据都没有，而这并不意味着贿赂犯罪的完全消失。
（二）行贿档案查询的惩罚效能可能增加贿赂犯罪侦查的难度
我国司法制度存在“重打击受贿犯罪，轻打击行贿犯罪”的问题，使行贿犯罪档案查询的惩罚效能可能大于相应的刑罚，具有强大的威慑效应，尤其在建设、金融、医药卫生等行业和部门这些涉及大量竞争行为的领域，对行贿人的刑事处罚实际上往往很轻，而这些人被列入“行贿黑名单”后，会被限制进入上述领域，甚至降低资质、取消资格，相当于砸了行贿者们赖以谋生的饭碗，这么大的经济代价，极可能致使大部分原来愿意积极配合的行贿人不再主动地交代行贿事实，增大了侦查贿赂犯罪的难度。
（三）缺乏配套的行政制度
行贿犯罪档案查询制度的生命力植根于其对行贿人的惩治上。行贿人及其单位必须承担行贿犯罪造成的后果，即根据规定在一定时期内一定范围内被排除在市场之外，从而承担经济利益和美誉度上的损失。但是这些代价的落实，并非检察机关的行贿犯罪查询制度所能解决。如果有关部门对行贿犯罪档案查询系统所提供的“行贿人黑名单”视而不见，就必然使这道“防腐墙”形同虚设。
（四）出现新的地方保护主义现象
建立行贿犯罪查询制度，目的是将一部分犯行贿罪的竞争者排除在市场竞争之外，予以惩罚，起到预防职务犯罪的目的。然而因为制度的不健全容易出现滋生新的地方保护主义的现象，本地的企业受到影响后，无形中给外地企业创造了更多的机会，有些地方出于保护本地企业的目的，在采集行贿犯罪资料和录入过程中，故意不采集资料，不录入系统，或者因为疏忽大意漏登漏录。对这些情况目前还没有形成责任追究机制，监督无法到位。提供给外单位或者个人的查询结果真实性如何保障，也是关系责任追究的问题。
四、完善现行行贿犯罪查询档案制度的对策
（一）建立完善的配套制度
首先，完善行贿档案申请查询制度。行贿犯罪档案制度属检察建议的性质，检察机关职务犯罪预防部门应尽快出台相关规定，在“检察建议”的框架内，完善行贿档案申请查询工作。明确行贿档案查询不是招投标中的必经程序，招投标管理部门可根据需要自主决定是否申请查询；明确是否对有行贿记录的当事人作出处理，由建设行政管理部门决定，不得依据检察机关的查询答复，直接取消相关单位或人员参与投标的资格；明确申请查询的程序。
其次，遵循司法规律，引入刑法配套制度。《刑法》第290条设立了保护性的条款：“行贿人在被追诉前主动交代行贿行为的，可以减轻处罚或者免除处罚。”通过立法减免行贿人的法律责任来激励行贿人主动交代行贿事实，以达到打击和预防贿赂犯罪的目的。为了使行贿犯罪档案查询制度得到有效发挥，就需要完善相应的行政配套制度。例如，在建设领域，依赖的是国土规划部门、建设部门等，只有他们可以将行贿犯罪档案查询制度融入行政审批环节，对行贿犯罪产生制约和阻吓作用；在招投标领域，可以修改投标文件，可规定投标人在资格预审前先进行犯罪档案查询，并对有违法犯罪记录的投标人给予相应的处置等等。
（二）建立和完善相关的监督、救济制度
必须建立与行贿犯罪档案制度配套的监督与救济机制，才能更好地发挥其积极作用。建立与完善监督制度（内部、外部监督），当发生“错误入档”的情形之时，可以由相关部门负责人出具意见，经检察长审议，报检察委员会讨论决定是否提起纠错程序；对“错误入档”的救济，利害关系人有权启动救济程序的主体，必须向检察机关提出，由检察机关预防职务犯罪部门负责承办。经部门负责人出具意见，交由检察长审查，并由检察委员会讨论决定。要使受害人得到及时、合理的救济，必须规定宽严适度的办案期限，并明确责任归属。为此应当制定相关规定，明确审查、处理的主体，并明确因不履行职责，或者不当履行职责的责任归属，明文规定审查、处理的期限。
（三）建立强制性规范措施
首先，行贿犯罪档案查询应有强制性规范是构建社会信用体系、有效遏制腐败的需要，通过建立强制查询效力、程序和统一处置标准，可以更好地引起招标部门的重视，避免招标机构走形式，从而达到充分发挥行贿犯罪档案查询防控职务犯罪和商业贿赂的警示和威慑效应，重新构建社会良好信用体系，有效遏制腐败多发势头。
其次，建立强制性规范后的行贿犯罪档案查询制度，可更好地作为行政审批、招投标、资金拨付、行政执法、司法处罚等的必经程序，以利于从上述环节防范、遏制贿赂犯罪，也便于检察机关定期分析贿赂犯罪的态势，加强犯罪预警，从而起到充分发挥行贿犯罪档案查询制度功效的作用。
第三，行贿犯罪档案查询制度的有效实施，要靠全社会、全体职能部门的共同配合，需要制定相关的强制性法律规范，提高查询的约束力，对不主动查询的单位，预防部门可以采用检察建议的形式及时纠正，以保证法律监督的有效实施，建立起防控贿赂犯罪长效机制。 （作者单位：田阳县人民检察院）
来源：法治快报 作者：江正勋
