入GPA一年 台湾政采市场格局依旧
2010-07-30
编者按 去年7月15日,我国台湾地区正式加入WTO政府采购协议。一年来,台湾的政府采购市场以及法制环境有哪些变化?为回答此问题,《政府采购信息报》特邀请两位台湾学者写作了本文。本文的两位作者在台湾公、民营单位曾经实际负责采购业务、办理采购调解及投诉审议,均是研究政府采购的专家。由于两岸语言表述方式有所不同,本报对部分术语作了相应修改。今予刊登,供读者参考。
世界贸易组织(WTO)之下的政府采购协议(Agreement on Government Procurement,简称GPA)目前共有41个参加方,其性质上属非强制性诸边协议,由WTO各成员依其意愿选择加入后相互开放经谈判议定之政府采购市场,其范围涵盖中央采购实体、次中央采购实体、国有企事业机构所办理之工程、货物及服务采购。台湾地区系在2009年7月15日正式成为GPA参加方,与其他GPA成员相互开放部分的政府采购市场。
本地厂商仍居主导地位
GPA的内容主要有两大部分,一是条文本身,内容是规范各参加方的权利义务;二是附件,主要是参加方的开放范围及发布政府采购信息清单。一般国际谈判中开放的政府采购清单是攻防重点,有的国家或地区也利用经济发展的特点,争取逐步开放市场的缓冲期。就国际采购市场自由化而言,签署GPA可互相参与各缔约成员的政府采购项目,但相对的,其政府机关的采购项目也必须开放给其他成员方厂商参与。
台湾地区“政府采购法”及相关制度逐渐符合国际规范,尤其是在加入WTO政府采购协议前后,相关的采购市场透明化、国际化及法制化的发展,备受重视。据台湾地区主管政府采购的“公共工程委员会”统计,台湾加入GPA一周年后,统计以公开方式办理之采购,由台湾厂商得标之项目数比例为89.68%,得标金额比例为96.62%,这显示现阶段台湾地区厂商在国内政府采购市场仍较具竞争力。截至2010年6月30日止,各机关已公告招标之项目,已决标并适用GPA的采购项目共2094个,决标金额约新台币2624.9亿元;由台湾厂商得标之件数1779个(比例为84.96%),得标金额2432.9亿元(比例为92.69%),(相关统计资料参见“公共工程委员会”网站www.pcc.gov.tw)。
过去一年外商甚少投诉
GPA有一重要的规定,即政府采购的投诉及争端处理机制。该条文规定,关于政府采购之法律、规章、程序与实务应予透明化,对通知、协商、监视及争端解决有必要建立国际程序,以确保有关政府采购规范公平、迅速且有效地执行,并尽量维持权利与义务之平衡。台湾目前的争议处理机制,除了“公共工程委员会”成立“政府采购投诉审议委员会”以外,在台北市、高雄市和台北县另外有三个地市县层级的争端处理机制,在符合国际规范之条件下运作。过去亦有外商在台湾提起的采购投诉案,如韩国投诉“台湾铁路局”有关轨道零件的采购案,招标机关有差别待遇,“公共工程委员会”判断投诉无理由予以驳回,主要理由是该招标机关文件并未违反平等原则(该案参见政府采购投诉案例汇编(四),“公共工程委员会”编,2007年4月,页27),但在加入GPA近一年间甚少类似的外国厂商投诉案。
外商中标项目台湾不能自产
GPA的附件主要是承诺开放清单,包括适用门槛金额、适用采购实体清单及适用标的清单,适用采购实体区分为中央采购实体、地方采购实体及其他实体;标的部分区分为适用货物清单、适用服务清单及工程清单, 不同适用实体,门槛金额亦不相同,以台湾政府为例,台湾政府所辖机关之货物或服务采购项目──金额在新台币652万元以上、工程采购项目──金额在新台币2.5亿元以上,必须开放给GPA参加方参与投标;台湾各地政府所辖机关货物或服务采购项目──金额在新台币1000万元以上、工程采购项目──金额在新台币7.5亿元以上,必须开放给GPA参加方参与投标。
根据台湾加入GPA一年来的统计,外国厂商得标之采购项目多以货物类为主,其中采购金额较大者为必须向原供应之外国厂商采购之后续零配件供应,这些采购并非以公开方式办理。举例而言,台湾电力公司向德国厂商购买发电机组配件24.3亿多元新台币,及向美国厂商购买电力设备及零件22.7亿多元新台币,此等采购大多为台湾无法供应者,即使未适用GPA,亦会向外国厂商采购。
美、欧、日商家分列外商中标前三
据“公共工程委员会”研究分析,外国厂商来台投标,面临障碍与风险包括语文障碍(招标及投标文件可限使用中文,外文须附译文)、时空障碍(两地相隔往来不易、人文水土环境不同)、费用障碍(人员、运输、保险、关税、膳宿、联系费用)等,台湾地区开放政府采购市场后,外国厂商未必能取得竞标之优势。举工程采购为例,即使由外国厂商得标后,仍会于境内雇用本地劳工,或分包予台湾厂商。
依此等由GPA会员厂商得标之案例分析,大多为本地厂商无法供应者,即使未适用GPA,亦会向外国厂商采购。GPA会员厂商得标金额最多者为美国厂商70.7亿多元(比例为42.25%),其次为欧盟厂商62. 8亿多元(比例为37.53%),再其次为日本厂商18. 6亿多元(比例为11.11%)。GPA会员厂商得标之273个项目中,有111个系未经公告招标程序直接向厂商议价采购。
台湾没有违反GPA规定
台湾在准备加入GPA期间,陆续建置电子采购信息系统、强化采购人员训练课程及国内外采购法规等,据一般观察,政府机关遵循GPA规范并无障碍。另外在美国和欧盟的接触当中,其官员也纷纷表示台湾加入GPA后,采购大致符合国际协议,并无违反GPA之情形。例如,“美国在台协会”(AIT)曾在台举行“台湾竞争力论坛政府采购座谈会”,由AIT“副处长”Eric Madison及美国商会基础建设委员会代表参加,双方就扩大政府采购及减少双边采购贸易障碍进行检讨,初步认为,台湾加入GPA后,相关采购尚无违反GPA之情形。“美方代表”关切采购的行政效率、预算偏低及采购契约模板等问题,并表示目前美国厂商参与台湾政府采购多以商品贸易为主,希望未来能有更多美国厂商参与台湾的公共建设。
建工程采购供应商数据库
台湾政府采购法制致力于透明化和制度化,在近年亦有重要发展,如建置公共工程履历数据库,以及为鼓励优良厂商及各类工程专业人员参与公共工程,提升公共工程的质量,“公共工程委员会”将过去5年内参与公共工程厂商施工质量查核结果等履历数据发布在网站中,提供“政府各部门”在办理招标选商时藉由该信息选择优良厂商及各类工程专业人员参与,以确保公共工程的质量。
一般认为公共工程的履历数据就如同厂商的信用报告一样,是遴选厂商及工程专业人员参与公共工程的重要参考数据,其中包含厂商近5年所负责承揽、监造及项目管理的工程内容及其专业人员姓名、尚在施工中的工程项目、历次被查核成绩与重大违规情形、历年来获得公共工程金质奖情形等,未来将分阶段逐步增加履历项目,参与公共工程的厂商及工程专业人员,都要为其参与的部分,负起历史的责任。举例来说,某工程公司参与采用“最有利标”(台湾的一种评标方法)决标之公共工程投标,经机关查询该公司过去履约绩效,发现多数参与的工程质量查核结果均为甲等以上,均未发生重大违规,且曾有公共工程金质奖的获奖记录,机关即可将上述履历资料纳入评选,增加表现优良厂商参与公共工程之机会,提升工程质量。
门槛金额分3年降低
签署政府采购协议对台湾经济的影响可以分为两个层面来看,一是对台湾内部产业面临的缓冲及调适,即所谓“迎战”,另一是台湾厂商赴外参与各国的政府采购市场。首先是台湾厂商必须面对其他同为GPA参加方的竞争,当时为降低签署GPA后对相关产业之冲击,在加入谈判过程中取得其他GPA会员国同意逐步开放措施及保留项目。前者分3年逐步调降台湾省政府、台北市及高雄市政府、部分公营事业及国立院校等工程之门槛金额;后者则为保留部分实施工业合作计划之项目,例如运输项目内的铁路机车一项,自台湾2002年加入WTO起的十年内,其采购金额50%以内可进行补偿性措施,也就是在2011年以前,台湾的政府采购项目仍可搭配要求外国厂商提供技术转移、加强本地投资、向境内采购等措施。
协助厂商出征国际市场
另一方面,有关如何率厂商“出征”争取国际采购市场商机,据统计,加入GPA可增加与其他40个参加方每年约9603亿美元之庞大商机,因此,需考虑如何在“政府”协助之下,减少厂商参与其他国家政府采购的障碍,提高台湾厂商的竞争力。据观察,“经济部国际贸易局”结合“对外贸易发展协会”(即“外贸协会”)在2009年提出“新郑和计划”,这一项目底下有“争取全球政府采购商机(GPA项目)”计划。而在2009年“GPA项目”项下共有四项措施,包括:强化厂商争取国际标案能力、建置全球政府采购商机网、办理多元商机研讨会,以及积极邀请国外得标厂商来台采购及征选供货商等。
目前“外贸协会”为协助厂商开拓全球政府采购商机,架设专属网站,介绍其他会员国商情(参见台湾经贸网http://www.taiwantrade.com.tw),统筹若干采购商情信息,但能否真正提升厂商参与外国政府采购之竞标能力,进而成功取得外国政府采购标案,尚有待经验累积。
事实上除了采购商机的提供外,台湾厂商最迫切的是减少赴外投标的技术接口与资金接口障碍,以工程采购为例,主要涉及国际工程之契约规范、参与国际工程师组织协助、专业人员取得跨国执业资格、协助工程业者银行融资、建立产业国际化策略联盟等。而且个别产业的竞争力与所需的协助并不相同,除了一般性的信息提供外,在不同产业建立了不同的协助模式。
公共部门须应对的挑战
加入GPA对公共部门的挑战也不小,首先必须面对加入GPA后的国际标案市场的作业变化,例如,GPA适用机关在办理采购时,应注意下列事项:
──首先要确认是否为适用GPA之采购项目:是否达门槛金额、是否为排除项目、是否为转售用途之采购等;
──英文招标公告:对适用GPA之采购项目,依规定应另刊登英文招标摘要公告,含招标机关名称及地址、招标标的、领投标期限等;
──符合GPA规范:于招标公告载明项目适用GPA,等标期亦应符合GPA规定,允许GPA会员国产品、服务、厂商参与,并确定厂商资格及投标文件使用之文字、比价之币别及履约地点,并应保证能正确传输招标决标信息至政府采购主管机关网站。
至于非GPA会员国厂商也可能参与标案,招标机关应视个案需要决定是否允许非GPA会员国厂商或产品参与投标,并依据政府采购法规定,视个案情形给予非GPA会员国或低度开发国家厂商GPA之优惠。基于政策考虑,在过渡期间的采购案可以要求得标厂商采购一定比例或项目之台湾产品,或提供技术移转、在本地投资、协助外销或其他类似条件,如果在竞标的同样条件之下,依政府采购法之规定,就应优先选择本地厂商。
相关链接
门槛金额:
200,000特别提款权 货物
200,000特别提款权 附件4所涵盖的服务
15,000,000特别提款权 附件5 所涵盖的建筑
(自本协定对台湾、 澎湖、金门、马祖单独关税区生效之日起第1年)
10,000,000特别提款权
(自本协定对台湾、 澎湖、金门、马祖单独关税区生效之日起第2年)
5,000,000特别提款权
(自本协定对台湾、 澎湖、金门、马祖单独关税区生效之日起第3年以后)
实体清单:
一、 台湾省政府
1. 台湾省政府秘书处
2. 台湾省政府诉愿审议委员会
3. 台湾省政府法规委员会
二、台北市政府
1. 民政局
2. 财政局
3. 教育局
4. 产业发展局
5. 工务局
6. 交通局
7. 社会局
8. 劳工局
9. 警察局
10. 卫生局
11. 环境保护局
12. 都市发展局
13. 消防局
14. 地政处
15. 都市发展局
16. 观光传播局
17. 兵役处
18. 秘书处
19. 主任处
20. 人事处
21. 政风处
22. 研究发展考核委员会
23. 都市计划处
24. 诉愿审议委员会
25. 法规委员会
26. 捷运工程局
27. 公务人员训练处
28. 信义区公所
29. 松山区公所
30. 大安区公所
31. 中山区公所
32. 中正区公所
33. 大同区公所
34. 万华区公所
35. 文山区公所
36. 南港区公所
37. 内湖区公所
38. 士林区公所
39. 北投区公所
三、高雄市政府
1. 民政局
2. 财政处
3. 教育局
4. 经济发展局
5. 工务局
6. 社会局
7. 劳工处
8. 警察局
9. 卫生局
10. 环境保护局
11. 捷运工程局
12. 消防局
13. 地政处
14. 都市发展局
15. 新闻处
16. 兵役处
17. 研究发展考核委员会
18. 法规委员会
19. 诉愿审议委员会
20. 秘书处
21. 主任处
22. 人事处
23. 政风处
24. 公教人力发展局
25. 都市计划委员会
26. 盐珵区公所
27. 鼓山区公所
28. 左营区公所
29. 楠梓区公所
30. 三民区公所
31. 新兴区公所
32. 前金区公所
33. 苓雅区公所
34. 前镇区公所
35. 旗津区公所
36. 小港区公所
附件2注释
1. 总注释适用于本附件。
2. 以上实体包括此类实体相关组织法所规定的所有行政单位。
来源:政府采购信息报 作者:陈樱琴 吕岳霖