第三只眼睛看“合肥模式”
2010-10-13
［摘要］招投标“合肥模式”的出现备受争议，业界对其褒贬不一，两种观点对立明显。本文本着善意解剖的角度，对“合肥模式”在体制机制探索方面积极因素和客观缺陷作了全面分析，提出了一分为二看待“合肥模式”的辩证方法。
前 言
2006年，安徽省合肥市根据管办分离、政事分开、职能分设的原则，按“一委一办一中心”的模式，构建了招投标决策、运行和监督体系。同时，对建设工程、政府采购、产权交易、土地出让制度等系统进行改革，整合4个交易中心，建立起了统一的招投标交易平台——合肥招标投标中心。
在“一委一办一中心”的组织架构中，合肥市招投标市场管理委员会负责对全市招投标工作的组织领导；招管办行使对招投标的监督管理职能，受理交易过程的争议和纠纷，查处违法违规行为；招投标中心依法承担委托招投标交易项目的具体操作，是全市建设工程、政府采购、产权交易、土地出让等招投标项目的操作平台。
招投标“合肥模式”建成运行以来，受到诸多媒体的关注，也引起业内人士热议。这些评论中，肯定者有之，否定者有之；赞扬声有之，讥嘲声也有之，众说纷纭，不一而足。在众多的观点中，似乎存在两种倾向：一种倾向认为“合肥模式”是一剂医治腐败良药、解决了我国招投标实践当中的诸多问题；另一种倾向则认为“合肥模式”没有任何新意，纯粹是一场政治作秀。
该如何看待“合肥模式”？到底是一种“创新”还是一场“作秀”？到底是一种“进步”还是一场“闹剧”？
笔者针对“合肥模式”进行研究后，得出了不同于以上两种倾向的观点。
一、“合肥模式”有其进步的一面
饱受争议的“合肥模式”，到底有没有其进步的一面呢？笔者根据自己掌握的情况，结合招标实践进行了反复思考，得出的结论是：“合肥模式”，确有其进步的一面。主要表现在以下几个方面：
（一）实现了公共资源交易的有机整合
《合肥市招标投标监督管理办法》第五条规定，工程建设项目、政府集中采购项目、国有集体产权股权转让、矿产资源勘探开采权的出让、户外商业广告经营权出让等十一类公共资源交易项目，必须进场交易。
该文件对上述交易活动使用了“招投标活动”一词，但其约束范围涵盖了众多领域的公共资源交易活动，交易形式也远远不止“招标投标”一种，而是整合了招标、采购、挂牌、拍卖、拍租等众多形式。因此，合肥市招投标中心，实际上是一个“公共资源交易中心”，而不是一个狭义的“招投标中心”。
在整合交易资源时，合肥市兼顾了当前实际和今后方向。在处理原有的四大交易中心与主管部门的关系时，既有脱钩，也有保留。这种做法，虽然是一种折衷方案，但体现了改革者的一种智慧，采用先易后难、逐步推进的做法，避免了因利益调整而引起过大震动。
这种整合资源、集中交易的形式，在我国浙江、湖南等省市也可以看到，但就交易范围而言，合肥市招投标中心的功能似乎更为强大。“合肥模式”，整合了十多项公共资源交易活动，实现了交易机构资源共享，优化了交易资源配置，提高了资源配置效益，无疑是一大进步。
（二）革除了“体内循环、同体监督”的职能分工怪圈
南开大学何红锋教授认为：招投标法颁布之后，各部门争夺监管权的现象时有发生，最后的结果是各自为政，自己监督自己。的确，在现行监管模式下，一些项目的招标业主、监督人员、施工单位，大多是本系统的单位或人员，是名副其实的“体内循环、同体监督”。这种带有严重的计划经济体制痕迹的监管模式，其弊端显而易见。
“合肥模式”把各主管部门的监督职能进行了归并，统一授权给“合肥市招标投标市场管理委员会办公室”（以下简称招管办）。合肥市的这种做法，对于革除“条块分割、体内循环、同体监督”现象，在职能分工和机构设置方面，其进步意义不容小视。
（三）探索了招投标统一综合执法模式
几年前，孙景怡先生在研究了国内招标监管体制的演变之后推断：建立统一的招标投标监管模式是一种趋势。近年来，业界对这一问题已基本形成共识。2009版招标师职业水平考试辅导教材《招标采购专业实务》科目，在谈到招标投标制度的发展方向时，指出“招标投标行政监督部门不得同时负责直接管理或实施项目招标投标活动”，同时“鼓励地方政府先行探索组建统一的综合执法机构”（详见p7-8）。
“合肥模式”集中体现了这种精神，把“监督交易行为，受理投诉和举报，依法查处交易活动中的违法违规行为”等监督职能进行归并，授权给市招管办，实现了招投标监督和项目管理的分离，实践了招投标综合执法的统一，摆脱了因体制和行政隶属关系等因素对招投标公正性的影响，增强了招投标工作的执法权威，代表了一种符合潮流的、进步的、发展的趋势。这是“合肥模式”的一大亮点。
（四）推行了“有效最低价中标”制度
在合肥市招标实践中，“有效最低价中标”制度的采用备受质疑。反对者认为：采用“低价中标法”，造成了恶性竞争，使工程质量（或货物及服务质量）无法保证。
在国际上，“低价中标法”是一种受到普遍认可的办法。最低价中标法，在美国是建筑业近百年来一直采用的唯一的一种评标办法，也是西方大多数国家和组织以及我国香港特别行政区采用的一种评标办法。
国际实践证明，“低价中标法”是一种合理的评标办法。我们在引进“低价中标法”时，之所以会出现“水土不服”，是因为一些配套制度措施还没有跟上。所谓的“水土不服”，只是一种表面现象，配套制度的不完善才是问题的本质。
因此，出现恶性竞争和工程质量无法保证的原因，其实并非“低价中标法”本身的过错，而是标后合同监管缺失、施工企业诚信体系不健全、施工企业实际违约成本过低等方面出现了问题。在“低价中标法”的适用上，笔者认为：一边尝试一边完善配套监管措施，才是对待“低价中标法”的应有态度。因噎废食，不是解决问题之正解。
（五）引进了群众直接参与监督的做法
合肥市在招标监管中，引进了社会特邀监督员队伍。这些特邀监督员作为“大众评委”，参与项目招标过程，负责对不规范行为进行纠正。让群众直接参与监督，这是“合肥模式”的创举，其做法和司法实践中的“人民陪审员”制度有异曲同工之妙。
也许有人会认为这是一场作秀，理由是社会监督员很难发挥其应有作用。但笔者认为：由于群众直接参与监督，对于一些投机分子来说，其手段不得不更加隐秘；对于一些营私舞弊者来说，其行为不得不有所收敛；对于暗箱操作者来说，其操作难度也会有所提高。因此，群众直接参与监督的做法，无疑具有一定的科学性。
（六）彰显了开放、包容的发展特性
最近，新华网上刊登了一则消息：“安徽省文化产权交易所、安徽省环境能源交易所、安徽省农村综合产权交易所、安徽省版权交易中心在合肥招标投标中心揭牌成立。今后,安徽省内文化、版权、能源、农村领域的各种交易产品将按照‘应进尽进’原则,进入统一规范的招投标市场进行公开交易。”
从这则消息中，我们可以看到：合肥市招标投标平台，在整合了十多项公共资源交易功能的基础上，又增添了四大类交易功能。因而“合肥模式”恐怕不是一种一成不变的、固定的模式，而是一种开放的、包容的、正在不断发展和逐步完善的“模式”。
有鉴于此，“合肥模式”纵然有许多先天缺陷，但它是一个正在成长和完善中的模式。如果把“合肥模式”看成一个婴儿，笔者宁愿把这个婴儿看成是一个正在成长的婴儿，而不是一个病入膏肓的婴儿。
二、“合肥模式”存在着诸多先天缺陷
关于“合肥模式”的缺陷，业界很多人士都做过分析，也得出了一些结论：如“合肥模式”无法根治腐败、“合肥模式”违反法律相关规定、“合肥模式”有管办不分之嫌、“合肥模式”挤压代理机构生存空间……等等，上述这些观点，笔者大多表示赞同。
限于篇幅，关于“合肥模式”的缺陷，本文只对以前没有涉及或者论述很少的观点进行表述。
（一）“一委一办一中心”的架构存在法律风险
在“合肥模式”中，“合肥市招标投标市场管理委员会”（以下简称招管委）负责对全市招投标工作的组织领导，招管委下设招管办。招管办行使综合管理、监督执法和行政管理职能。
在“一委一办一中心”的架构中，最高机构是招管委。由于招管委实际上是一种临时性质的议事机构，而招管办是其下属的一个“办公室”，只是一个职能科室，不是一级行政机关。因此，从严格意义上讲，招管办不是法律关系的主体，它没有能力和资格独立承担义务享受权利。
此外，由于“招管委及其下属的办公室”代表的是一级政府，招管办一旦出现失误，承担法律责任的将是合肥市政府自己。因此，这种组织架构的法律风险是很大的。
（二）招管办行使统一监督职能的法律效力尚存质疑
《合肥市招标投标监督管理办法》规定，市招管办“负责对各类交易活动实施统一监督管理，制定相关管理规则，监督交易行为，受理投诉和举报，依法查处交易活动中的违法违规行为。”从这个文件可以看出，在监管职能分工上，合肥市政府的规定和《招标投标法》的规定是相冲突的。根据法律适用原则，下位法的规定和上位法相冲突时，以上位法为准。因此，该文件不具备法律效力。以该文件作为执法依据开展行政监督和管理活动，实际上是一种非法行为。
此外，合肥市招管办是一个“市政府直属事业单位”。而根据国务院有关规定： “事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”它不是行政机关，不应具有行政执法功能。因此，把监督管理职能授权给一个事业单位，是不合适的。
（三）指定由招标中心代理项目备受争议
根据《合肥市招标投标监督管理办法》规定，合肥招标投标中心“作为依法应当实行公开招标项目的指定代理机构，统一代理招标事宜。”许多业内人士认为，该规定有违法之嫌疑。
而在笔者看来：该规定既合法又不合法。为什么这么说呢？
我们说，合肥市招标投标中心，实际上是一个公共资源交易中心，兼具工程交易、政府采购、产权交易、国有土地出让、版权交易等众多交易功能。在指定代理的问题上，判断其是否合法，要看交易项目的具体性质而定。
《政府采购法》规定，纳入集中采购目录的政府采购项目，应该委托政府集中采购机构代理。合肥市招投标中心作为当地政府设立的集中采购机构，市政府指定其统一代理集中采购目录内的政府采购项目，是符合法律规定的。
此外，对于国有店面拍租、农村综合产权交易等一些公共资源交易项目，现行法律没有规定应当委托代理。该市政府指定由某机构统一代理，也没有违法之嫌。
但是，如果是工程建设项目，而且是依法必须招标的项目，这种指定代理的方式，明显违背了《招标投标法》的规定。
（四）监督模式陷入新的“管办不分”
合肥市有关文件规定：“合肥招标投标中心由市招投标办公室负责管理”。由于招投标中心还承担着中介代理机构的职能，负责招标过程的操作。因此，在“一委一办一中心”的组织架构中，集中了“决策、监管、操作”三种职能。在行使监督职能时，实际上就成了自己监督自己，陷入了新的“管办不分、管采不分”的尴尬境地。
这种机构设置模式，违背了我国相关法律的立法精神，也不符合一些媒体所报道的“该市招投标市场形成了‘决策、监管、操作’三分离模式”的情况，这是“合肥模式”的重大缺陷。
（五）没有解决招标采购实践中的诸多问题
业内资深专家高子正等人在分析“合肥模式”时，发现该市一些项目招标过程不规范、腐败行为时有发生等情况，认为“合肥模式”没有解决招标采购实践当中的诸多问题，并非一剂良药。在笔者看来，有些看法虽然尖锐，但大体上是实事求是的。
实际上，浙江余姚模式、湖南株洲模式、山东烟台模式和湖北模式，在招投标监管体制的探索方面，都进行了不同尝试，做法各有千秋，但或多或少也都还存有改进之处。
三、如何看待“合肥模式”
黑格尔曾说过：“存在即为合理，合理终将实现。”在某种程度上，一件事物的存在，都有其赖以存在的理由。近年来，在招投标体制机制探索上，“合肥模式”、“株洲模式”、“湖北模式”、“烟台模式”等，有如雨后春笋般出现，这种现象起码说明，现行监管体制已经远远落后于实践需求。这种陈旧体制和现实需求的冲突，催生了各种模式的诞生。因此，“合肥模式”的出现和存在，有其特定的历史和现实因素。
在“合肥模式”中，我们看到了各种交易功能的整合、“体内循环、同体监督”模式的革除、综合执法机构的实践、“低价中标法”的尝试和群众参与监督方式的引进。相对于现行招标体制来说，其探索意义、实践精神和先进性、科学性均不容否认。这是“合肥模式”积极的、进步的一面。
但是，“合肥模式”的缺陷和不足也是现实存在的。比如组织架构的法律风险问题、指定代理机构的问题、执法职能的法律效力问题、新的“管办不分”的问题……等等。这是“合肥模式”消极的、相对落后的一面。
在笔者看来，一些业界人士针对“合肥模式”的批评，也有诸多夸大和不实之处。比如把房价飙升、腐败现象、招标公告不规范、中心网站功能不健全、年轻人担任主要领导等等问题，都和“合肥模式”联系起来，恐怕是有失公允甚至是有些荒唐的。
那么，该如何看待“合肥模式”呢？笔者认为：看待“合肥模式”，一方面要防止那种只顾迎合政客需要、一味歌功颂德的倾向；另一方面也要防止片面关注缺陷、以偏概全而全盘否定的做法。
作为标界从业人员，笔者推崇用一分为二的态度去看待“合肥模式”：既要善于发现其积极的、进步的一面；也要理性分析其消极的、相对落后的一面。只有这样，才是一种客观的、科学的、辩证的方法论。
结 束 语
“合肥模式”没有某些媒体所报道的那么神奇，其缺陷和不足客观存在。但是，“合肥模式”也有诸多积极的、进步的一面，这点同样不容否认。
“合肥模式”作为招投标体制机制探索的一种雏形，会给后人留下许多宝贵的经验，让业界在今后的探索中少走一些弯路，少交一些学费。在笔者看来：这是“合肥模式”出现的重大意义，也是“合肥模式”带给业界的一笔财富！
本文作者： 浙江省松阳县招标投标中心 张志军
