公路施工企业信用评价与招投标挂钩奖励问题探讨

摘要：交通运输部制定的《公路工程标准施工招标资格预审文件》和《公路工程标准施工招标文件》中提出，企业的市场信用评价结果与招投标挂钩，并在多方面对信用评级高的企业给予奖励。该措施存在一些不足之处，应从上下位法规统一、平稳过渡等方面进行改进和完善。
关键词：公路工程；招投标挂钩；信用评价
Discuss on Highway Construction Enterprise Credit Evaluation Linked to Bid Awards
WANG Cai-hua1，HUANG Wei-hua2
（1.JiangXi Fang Xing Science & Technology Co.,Ltd., Nanchang 330025, China）
（2.JiangXi Ganyue Expressway Engineering Co.Ltd., Nanchang 330025, China）
Abstract:The “Highway Engineering Document of Prequalification for Standard Construction Invitation-to-bid and Standard Construction Invitation-to-bid Document“ drafted by Ministry of Transport of the People’s Republic of China proposed, enterprise market credit evaluation results should be linked with the bidding, and should awards to companies with high credit ratings in many ways. It has some shortcomings, so we should improve perfect it in some ways such as upper and lower regulatory harmonization, smooth transition and so on.
Key words: highway engineering ; linked with bidding ; feedback
一、引言
2009年8月1日起，交通运输部启用了《公路工程标准施工招标资格预审文件》（2009年版）和《公路工程标准施工招标文件》（2009年版）（以下简称《公路工程标准文件》），《公路工程标准文件》创新性地提出市场信用评价结果与招投标挂钩，在多个方面给予信用评级高的企业的奖励，在申请标段、履约担保、质量保证金等方面享受一定优惠。通过奖励措施，促使企业增强自律性，营造诚实守信的市场环境。如何优化这一措施，制定合理的信用评级制度和奖励措施，使评价结果能够客观、实用地用于现行公路工程施工投标资格预审评审和评标是摆在各级公路工程管理者面前一个现实而迫切的问题。
笔者均自2001年起在施工企业从事公路工程投标工作，经历了1999年和2003年发布的两版《公路工程国内招标文件范本》，亲历了全国近90%地区，分别亲历了500和300多个公路项目的投标，愿从实践角度结合交通运输部去年底发布的《公路建设市场信用信息管理办法（试行）》（交公路发〔2009〕731号）、《公路施工企业信用评价规则（试行）》（交公路发〔2009〕733号）（以下简称“信用体系建设两个文件”）和部分已实施公路施工企业信用评价与投标挂钩省份中的具体奖励措施，分析其存在的一些问题，并提出解决办法，希望能引起各级公路工程招标投标相关单位的共鸣和重视。
二、现有的公路施工企业信用评价与招投标挂钩奖励的具体规定
（一）在《公路工程标准文件》中的体现
《公路工程标准施工招标资格预审文件》（2009年版）第一章资格预审公告中规定：对于被招标项目所在地省级交通主管部门评为最高信用等级的申请人，招标人可提出相对其他投标人更多的标段的资格预审。第三章资格审查办法（有限数量制）中规定：招标人可结合招标项目所在地省级交通主管部门对申请人的信用评级结其履约信用进行评分。
《公路工程标准施工招标文件》（2009年版）第一章招标公告中规定：对于被招标项目所在地省级交通主管部门评为最高信用等级的申请人，招标人允许中标数量相对其他投标人更多。第二章投标人须知中规定：对于被招标项目所在地省级交通主管部门评为最高信用等级的中标人，招标人可在履约担保方面给予一定的奖励，例如招标人可给予中标人1%~5%签约合同价履约担保金的优惠中，具体优惠幅度由招标人自行确定。第三章评标办法中规定：当采用合理低价法或综合评估法评标时综合评分相等而投标报价也相等时，或当采用经评审的最低投标价法评标时经评审的投标价相等而投标报价也相等时，招标人可采用被招标项目所在地省级交通主管部门评为较高信用等级的投标人优先确定为第一中标候选人。第四章合同条款中规定：若交工验收时承包人具备被招标项目所在地省交通主管部门评定的最高信用等级，发包人可在质量保证金方面给予一定的奖励，例如发包人可给予承包人2%合同价格质量保证金的优惠，并在交工验收时向承包人返还质量保证金优惠的金额，具体优惠幅度由发包人自行确定。
归纳《公路工程标准文件》中信用评价结果与招投标挂钩措施，对信用评级高的施工企业奖励体现在以下六个方面：
1.资格预审或投标时可提出更多标段的申请
2.投标时允许中更多标段
3.有限数量制资格审查时或综合评标时可在履约信用评审项中加分
4.评标时其他得分相等而投标报价又相等时又优先中标权
5.中标时可以减少履约担保数额
6.交工验收时可以减少质保金数额
其奖励措施的特点主要体现在以下二个方面：
1.奖励集中体现在对最高信用等级施工企业（笔者认为应理解为AA级）
2.只提出了奖励的范围和方法，没有提出具体的奖励幅度或分值，而是交由招标人或发包人自行确定
（二）在已实施省份中的具体体现
实践中已有部分省级交通主管部门实行了市场信用评价结果与招投标挂钩措施，有些省份在《公路工程标准文件》实施前就已实行了奖励政策。具体举例如下：
浙江省2006年颁布施行了《浙江省公路水运工程施工企业信用评价管理暂行办法》（浙交〔2006〕372号），其奖励主要体现在对信用等级AA、A级的施工企业在浙江省公路水运工程施工招投标中予以适当加分时；
广东省2008年颁布施行的《广东省交通厅关于公路水运工程施工和监理企业信用评价的管理办法（试行）》粤交基〔2008〕145号，其奖励主要体现在鼓励建设单位依法优先选用信用评价好的施工企业；
贵州省2007年颁布施行了《贵州省交通建设从业单位及主要从业人员信用评价管理制度（试行）》黔交建设[2007]99号，其奖励措施体现在：在资审阶段，AA级企业可免资格预审。若需要排序以控制通过资格预审的投标人时，可作为最优先单位。对限制同时通过资审合同段数的招标项目，可给予增加多通过一个合同段资审机会的奖励。A级企业可免资格预审。若需要排序以控制通过资格预审的投标人时，可作为次优先单位。在评标阶段，AA级企业可予额外加分，并在推荐中标候选人排序时，同等条件下排序优先。对限制同时中标合同段数的招标项目，可给予增加中一个合同段机会的奖励。履约担保可在正常金额基础上减少一定比例。A级企业在推荐中标候选人排序时，除AA级外的同等条件下排序优先。履约担保可在正常金额基础上减少一定比例，但幅度小于AA级。
黑龙江省在2008年颁布施行了《黑龙江省高速公路建设局建设项目施工、监理单位信用评价管理试行办法》，其奖励措施体现在：A级信用参建单位，自公布之日起到下一次公布之日止，在省高建局所辖工程建设项目招投标时，资格审查评分时另加3分信用奖励分，采用其他审查方法时同等条件优先通过，同时在其他所有评分最终得分基础上另外增加信用奖励分。具体方法如下：施工单位名次排在全省前3名的加1－2分，其他A级信用等级的施工单位加0.5－1分（采用双信封以报价评标时取低限，采用其他方式评标时由项目法人在规定范围内确定。）
四川省交通运输厅2009年起实施了四川省重点公路建设从业单位信用管理办法（试行）规定（川交发[2009]22号），其奖励措施体现在：信用评价为AA级的从业单位，招标人在信用有效期内给予以下奖励：（一）资格审查采用强制性标准方法审查时，免予信誉审查，当其他条件满足时，直接通过资格审查；（二）一般不限制通过资格审查的标段数量和中标合同段数量；当实行分类资格预审，且对通过资格审查的标段数量和中标合同段有限制时，在人员、设备和财务能力满足的情况下，可比其它单位通过资格审查数量和中标合同段数增加1倍；（三）在设定“信用分”的项目资格审查和评标中，其信用分得分为满分；（四）在投标阶段，投标保证金减半，或以全额保函方式提交；（五）在中标后，需要交纳的履约担保现金的60%可以保函方式提交。信用评价为A级的从业单位，招标人在信用有效期内给予以下奖励：（一）资格审查采用强制性标准方法审查时，可免予信誉审查，当其他条件满足时，直接通过资格审查；（二）在设定“信用分”的项目资格审查和评标中，其信用分得分为满分的90%；（三）在投标阶段，投标保证金的50%可以保函方式提交；（四）在中标后，需要交纳的履约担保现金的40%可以保函方式提交。
归纳上述省级交通主管部门出台的公路施工企业信用评价结果与招投标挂钩措施，相对于《公路工程标准文件》，其特点体现在以下五个方面：
1.奖励体现在对较高信用等级施工企业：即AA级和A级信用企业
2.部分省份对奖励幅度或分值作出了具体规定
3.部分省份增设了免予或直接通过资格审查的奖励
4.四川省甚至提出了投标保证金的优惠
5.少有省份提出质量保证金的优惠
（三）在“信用体系建设两个文件”中的具体体现
去年底，交通运输部连续发布了“信用体系建设两个文件”，确定了全国公路建设市场信用体系建设的总体框架，其信用评价结果与招投标挂钩奖励措施体现在《公路建设市场信用信息管理办法（试行）》以下二个条款：
1.第十条第二款规定：从业单位表彰奖励类良好行为信息主要有：被省级及以上交通运输主管部门评价为最高信用等级（AA级）的记录。
2.第二十八条规定：各级交通运输主管部门应充分利用公路建设市场信用信息管理系统，建立激励机制。对信用好的从业单位在参与投标数量、资格审查、履约担保金额、质量保证金额等方面给予优惠和奖励。
以上可以看出，“信用体系建设两个文件”中对信用评价结果与招投标挂钩奖励措施的规定，相对于《公路工程标准文件》来说，是《公路工程标准文件》的配套文件，奖励措施没有超出《公路工程标准文件》的范围；相对于各省级交通运输主管部门的相关规定，“信用体系建设两个文件”是对省级公路信用评价结果与招投标挂钩奖励措施的规范与完善。
三、存在的问题
（一）因奖励措施规定不一致而造成的问题
公路施工企业信用评价与招投标挂钩奖励措施理应全国统一，但这些措施2006年起陆续在部分省已得以实施，各省信用评价和奖励标准不一致；交通运输部发布的《公路工程标准文件》中于2009年8月1日起施行，其以招标文件范本形式提出了信用评价结果与招投标挂钩奖励范围，但措施不具体，交由招标人或发包人自行确定；交通运输部于2009年11月27日发布并施行的“信用体系建设两个文件”提出了统一评价标准的构想，但没有提出具体的奖励措施。这些规定造成奖励规定许多不一致的地方，虽然从法律位阶上来说，交通运输部制定的“信用体系建设两个文件”理应高于地方交通运输主管部门制定的文件，地方交通运输主管部门制定的文件应修改到与交通运输部文件一致，但“信用体系建设两个文件”只定位为试行，并提出计划用3年时间构建相对完备的征信系统，且用些省份的公路施工企业信用评价系统和规则才刚刚建立，要马上修改不太可能，那么，“信用体系建设两个文件”的实施将大打折扣，特别是在过渡期内。这些规定不一致集中体现在以下几点：
1.具体奖励措施制定权属问题
交通运输部制定的《公路工程标准文件》中规定：具体的奖励幅度或分值，由招标人或发包人自行确定；而省级交通运输主管部门制定公路信用评价规定有些已对奖励幅度或分值作了具体规定，招标人或发包人不能自行调整，而有些省级交通主管部门又没有规定具体的奖励幅度或分值；交通运输部制定的“信用体系建设两个文件”，没有提到这个内容。
2.奖励措施享受的企业范围问题
《公路工程标准文件》中多处指出最高信用评价施工企业可能享受各项优惠措施，虽然没有直接规定为AA级，笔者认为只为AA级才能认为是最高信用评价施工企业；交通运输部制定的“信用体系建设两个文件”，没有具体提到这个问题，但规定了被省级及以上交通运输主管部门评价为最高信用等级（AA）级的记录可作为从业单位表彰奖励类良好行为信息进入省部信用评价系统，笔者认为，交通运输部倾向于只对AA级信用评价企业给予奖励（笔者的揣测还基于另一个原因，那就是《公路施工企业信用评价规则（试行）》第十八条第二款规定：公路施工企业信用评价结果按以下原则应用：国务院有关部门许可资质的公路施工企业初次进入某省级行政区域时，其等级按照全国综合评价结果确定。尚无全国综合评价的企业，若无不良信用记录，可按A级对待。）而省级交通运输主管部门制定公路信用评价中，多数省明确规定AA和A级信用评价企业均可享受优惠，只是幅度不同而已。
3.奖励措施范围问题
《公路工程标准文件》规定在参与投标数量与中标数量、资格审查和评标、履约保证金和质量保证金方面可给予优惠，与“信用体系建设两个文件”指出对信用好的从业单位在参与投标数量、资格审查、履约担保金额、质量保证金额等方面给予优惠和奖励范围基本一致；而省级交通运输主管部门规定的享受范围在交通运输部规定的范围之外还有直接或免予通过资格预审、投标保证金减免等优惠是否有越权违规之嫌，而质量保证金优惠又得不到执行。
（二）信用评价系统建设时间不一致造成不正当竞争问题
鉴于公路施工企业信用评价体系建设时间各省不一，浙江2006年起、贵州等省自2007年起，黑龙江、广东等省2008年起，四川等省2009年起，参与信用评价的企业还是以省内企业为主，笔者分别就浙江、四川、贵州参与信用评价的企业作了一个统计：2010年1月19日，对浙江省交通运输厅建设市场诚信信息系统信息公开企业名单作了一个统计，全部347家企业，浙江省内企业为157家，占总数的45.24%；2010年1月20日，对四川省交通建设市场信用管理系统企业名单统计，全部606家企业，四川省内企业为185家，占总数的30.53%；据贵州省2008年度交通建设从业单位信用评价结果，全部149家企业，贵州省46家，占总数的30.87%，相对于各省施工企业占全国数才百分之几来说，这个比例是很高的。信用评价与招标投标挂钩，当地企业尽享天时地利申报之优势，客观上造成当地企业享受更多这项措施带来的优惠，实际上演变成由于省级交通行政主管部门信用评价体系建立滞后造成其区域内企业在外地受到不公正待遇，而省内又得不到这项制度带来的优惠措施是值得各级管理者思索的一个问题，特别是当用户信用评价在招投标阶段加分力度大甚至有些省份规定不入省级信用评价系统不得参与投标时。
四、解决办法
鉴于现有的公路施工企业信用评价与招投标挂钩奖励存在的上述问题，笔者提出以下的解决办法：
1.具体奖励措施制定权属问题
笔者建议：交通运输部应提出具体奖励幅度和分值的选择范围，省级交通主管部门直接对奖励幅度或分值作出了具体规定，但必须在交通运输部规定的选择范围内，招标人或发包人按省级交通主管部门的规定执行并写入具体的招标文件内，这有三个好处：
（1）有法可依，有利于实际操作
（2）防止不法招标人或发包人“滥用”奖励措施
（3）对投标人来说更加公平，奖励幅度或分值在一定时期内是稳定的，不会因项目变化而变化，不用去揣测招标人设定的奖励幅度
2.奖励措施享受的企业范围问题
笔者建议：享受优惠的企业范围应统一到A级和AA级，这样，可以扩大奖励范围，提高施工企业参加信用评价的积极性。
3.奖励措施范围问题
笔者建议：应限定在交通运输部规定的范围内，即使是合理的投标保证金优惠措施也应先进入其规定的范围，鉴于目前全国诚信情况总体还是不太好，要求业主减免信用评级高的质量保证金还不太现实，可先从现在规定的范围内删除，待条件成熟时再采用。
上述三条部省规定不一致的地方，涉及的《公路工程标准文件》、“信用体系建设两个文件”、省级交通运输主管部门制定的信用评价文件相应条款应作相关修改。
4.信用评价系统建设时间先后引起的不正当竞争问题
笔者建议：过渡时期应用引导措施，不宜强制要求施工企业参与信用系统，奖励幅度或分值不宜过大，也可在这三年过渡期内逐步加大，比如有限数量制资格预资格审查时，履约信用进行评分时今年可最高加1分，明年2分，后年3分，这样即可达到三年达到构建全国信用评价系统的目的，又可缓解由此带来的不正当竞争。
五、结束语
本文介绍了现行公路施工企业信用评价与招投标挂钩奖励措施在交通运输部门省部二级文件中的具体体现，指出了其存在的一些问题，并提出了解决的办法。建议交通运输部尽快制定奖励措施的具体幅度或分值范围，制定过渡期间带来的问题的应对办法，省级交通运输部门在此基础上尽快制定或修改本省的信用评价体系和奖励措施，毕竟没有各省的评价体系，全国综合评价体系只能是空中楼阁；信用评价本身是一项系统工程，需要各级管理部门制定规则、软件系统建设、培训、信息核查、信用评定，还涉及与兄弟省级之间和省部之间的信息共享，各施工企业信息录入与申报、更新，毕竟三年的过渡期不长，如不对规则进行统一，那么三年后依然是各说各话，推进公路建设市场信用体系建设，营造诚实守信的市场环境也只能是一句空话。
参考文献：
1.交通运输部公路局，公路局李华局长就《公路工程标准施工招标资格预审文件》和《公路工程标准施工招标文件》有关问题答记者问，2009年06月17日。
2.交通运输部公路局，公路局局长李华解读《公路建设市场信用信息管理办法》和《公路施工企业信用评价规则》，2010年01月14日。
本文作者：江西方兴科技有限公司 汪才华，江西赣粤高速公路工程有限责任公司 黄卫华