新版《公路工程标准施工招标文件》问题之探讨
2010-12-02
摘要：本文基于上下位法规统一、增强实践操作性等方面考虑，论述了《公路工程标准施工招标文件》（2009年版）存在的问题，并提出了相应的解决办法。
关键词：公路工程；招标投标；信用评价；关联企业投标
一、引言
为加强公路工程施工招标管理，规范招标文件编制、评标等工作，交通运输部在国家九部委联合发布了《2007年版标准施工招标文件》的基础上，编制了《公路工程标准施工招标文件》（2009年版）（以下简称《新版公路招标范本》），并已于2009年8月1日起施行。
《新版公路招标范本》提出了市场信用评价结果与招投标挂钩、推行工程量固化清单、规范废标条款等新措施，这些创新性条款对于增强投标企业自律性、减少评标工作量，规范招标人和评委的行为、杜绝随意废标现象等具有积极的实践意义。
但是，《新版公路招标范本》也存在一些问题，笔者自2001年起在施工企业从事公路工程投标工作，经历了1999年和2003年两版《公路工程国内招标文件范本》，亲历了全国近90%地区，500多个公路项目的投标，笔者也是一名在职法律硕士，愿从法律和实践角度分析《新版公路招标范本》存在的具体问题，并提出相应的修改意见，希望能引起各级公路工程招投标单位的共鸣和《新版公路招标范本》编审人员的重视。
二、存在的问题
（一）信用评价与招标投挂钩不配套带来的问题
《新版公路招标范本》创新性地提出市场信用评价结果与招投标挂钩措施，第一章招标公告中规定：对于被招标项目所在地省级交通主管部门评为最高信用等级的申请人，招标人允许中标数量相对其他投标人更多。第二章投标人须知中规定：对于被招标项目所在地省级交通主管部门评为最高信用等级的中标人，招标人可在履约担保方面给予一定的奖励，例如招标人可给予中标人1%~5%签约合同价履约担保金的优惠中，具体优惠幅度由招标人自行确定。第三章评标办法中规定：当采用合理低价法或综合评估法评标时综合评分相等而投标报价也相等时，或当采用经评审的最低投标价法评标时经评审的投标价相等而投标报价也相等时，招标人可采用被招标项目所在地省级交通主管部门评为较高信用等级的投标人优先确定为第一中标候选人。第四章合同条款中规定：若交工验收时承包人具备被招标项目所在地省交通主管部门评定的最高信用等级，发包人可在质量保证金方面给予一定的奖励，例如发包人可给予承包人2%合同价格质量保证金的优惠，并在交工验收时向承包人返还质量保证金优惠的金额，具体优惠幅度由发包人自行确定。
实践中已有部分省实行了挂钩措施（以下简称“省规挂钩措施”），如浙江省2006颁布施行的《浙江省公路水运工程施工企业信用评价管理暂行办法》，贵州省2007年颁布施行的《贵州省交通建设从业单位及主要从业人员信用评价管理制度（试行）》，广东省2008年颁布施行的《广东省交通厅关于公路水运工程施工和监理企业信用评价的管理办法（试行）》，四川省2009年起实施了《四川省重点公路建设从业单位信用管理办法（试行）》。
2009年11月27日，交通运输部发布了《公路建设市场信用信息管理办法（试行）》、《公路施工企业信用评价规则（试行）》，确定了全国公路建设市场信用体系建设的总体框架，其也规定信用评价结果与招投标挂钩措施（以下简称“部规挂钩措施”）。
“省规挂钩措施”和“部规挂钩措施”与《新版公路资审文件》中的挂钩措施还存在许多不一致的地方，这有可能会造成挂钩措施被滥用，目前，投标竞争非常激烈，竞争对手（综合评估法）差距非常微弱，加分或扣分被滥用将直接影响评标结果，如不规制还可能演变成地方保护的一种形式。这些不一致主要体现在：
1.挂钩具体措施制定的权属问题
《新版公路招标范本》将具体措施制定权，由招标人或发包人自行确定；许多“省规挂钩措施”已明确了挂钩具体措施，招标人或发包人不得擅自修改；“部规挂钩措施”对此没有明确。
2.信用评价企业分级和奖励范围不一致的问题
现行的分级办法部省基本统一为AA、A、B、C、D五个评定级别，但有些省如黑龙江省只规定了A、B、C三个级别；“部规挂钩措施”规定首次信用评定一般为A级，而多数“省规挂钩措施”一般为B级；“部规挂钩措施”规定奖励企业为最高信用等级企业（笔者认为应理解为AA级企业），而多数“省规挂钩措施”为AA和A级企业。
3.奖励措施范围问题
《新版公路招标范本》规定在参与投标数量与中标数量、评标、履约保证金和质量保证金方面可给予优惠，与“部规挂钩措施”给予优惠和奖励范围基本一致；而“省规挂钩措施”的享受范围在“部规挂钩措施”的范围之外还有投标保证金减免等优惠，笔者认为这有越权违规之嫌，而质量保证金优惠又得不到地方的应用。
虽然从法律位阶上来说，“部规挂钩措施””理应高于“省规挂钩措施”，地方交通运输主管部门制定的文件应修改到与交通运输部文件一致，但“部规挂钩措施”只定位为试行，并给出了3年过渡期，且有些“省规挂钩措施”才刚刚出台，要马上修改不太可能，那么，“部规挂钩措施”的实施将大打折扣，特别是在过渡期内。这将导致目前出现的信用评价标准不一、评价结果和信用信息难以互认、评价结果应用不规范等现象将继续存在。
（二）关联企业投标废标问题
《新版公路招标范本》在第一章招标公告中规定：具有投资参股关系的关联企业，或具有直接管理或被管理关系的母子公司，或同一母公司的子公司，或法定代表人为同一人的两个及两个以上法人不得同时对同一标段投标，否则均按废标处理。
笔者认为：本款主要是基于对关联企业同时参与投标的限制，防止其串标，但实践中大量存在关联企业其本身是独立法人企业，不约而同地参与某一标段的投标，其并无串标故意，而对其均作废标处理完全是一种“有罪推定”的假设，反映的是管理行为的简单粗暴。关联企业往往是大企业，这种做法无疑让其丧失投标机会，让招标人丧失选择更多实力强的竞标人的可能。
（三）投标邀请招标文件发售时间过长的问题
《新版公路招标范本》第一章招标公告（未进行资格预审）格式中明确规定招标文件的发售时间不得少于5个工作日，而投标邀请书的格式中没有对招标文件的发售时间作出规定，实践中还是有许多招标人将发售时间按不少于5个工作日处理，笔者认为这是不合理的。以资格后审方式招标时文件发售不少于5个工作日，是为了保证在合理的时间内，对象不确定的潜在投标人能看到公告，并报名参加投标，增加竞争性。对于已合格通过资格预审或邀请招标的确定投标人来说，5个工作日没有必要，那是时间和资源的浪费，特别是对于现在很多省将文件发售集中在省会城市集中交易中心，而作为发售人的招标人又来自省会外城市，耗费更大。
（四）投标文件编制期限问题
《新版公路招标范本》在第一章招标公告中规定：自招标文件发售之日起至投标人递交投标文件截止时间止，高速公路、一级公路、技术复杂的特大桥梁、特长隧道不得少于28天，其他公路工程不得少于20天。其实这项目规定是对2003年招标范本的明确，只是2003年招标范本未放在招标文件正文内，该规定放在正文内带来的积极意义是基本上杜绝了投标文件编制期少于20天的现象，但笔者注意到：很多招标比如笔者亲历的高速公路机电工程、交通安全设施工程施工招标，就是按20天给予投标人投标文件编制时间，细究起来应该是违规的。对于高速公路、一级公路、技术复杂的特大桥梁、特长隧道土建工程，工程量大，现场地质条件、地方材料等特有的工程差异对施工组织、报价会带来重大影响，给予土建投标人适当的时间进行调查，文件编制时间理应长一些，而机电工程、交通安全设施工程等附属工程是在土建工程已完工的基础条件上实施的，其复杂程度相应低一些，文件编制时间可以短一些，依笔者的经验，20天对于附属工程投标文件编制期限是合理的，但问题的关键是其与《新版公路招标范本》规定相冲突。
（五）法定授权委托书问题
《新版公路招标范本》在第八章投标文件格式中规定了表二、法定代表人身份证明及授权委托书的格式，但存在以下几个问题：
1.内容紊乱
表二（一）为法定代表人身份证明格式，表二（二）为授权委托书格式，格式顺序是先（一）后（二），投标时其放置顺序理应如此，但表二（二）授权委托书明确规定：附法定代表人身份证明，笔者认为：附应是后附，即表二（二）后要附表二（一），这种自相矛盾的规定常造成投标人左右为难，且如果是后附的话，法定代表人身份证明是否应进入公证书钢印内，公证员的公证词是否包括法定代表人身份证明的内容。授权委托书是评标时形式评审与响应性评审的重要内容，这些规定不明可能会成为导致投标文件被随意“废标”的理由。
2.与资审阶段的授权委托书重复
2009版公路资审和招标范本各自规定了授权委托书的格式，笔者基于节约社会资源、减少投标人支出两方面考虑，认为这是一项重复工作，招标人将这两委托书分别出具格式在很大程度上是基于这两个阶段投标人名称、法定代表人、委托代理人可能会发生变化，笔者认为：资审和投标之间就二、三个月的时间，这些因素住住不会发生变化。
（六）银行担保问题
《新版公路招标范本》对于投标保证金或投标保函中提到一个新概念：即必须从投标企业基本帐户开户的银行汇出或开具，否则视为投标保证金无效。鉴于各投标企业基本帐户只能开设一个，审批和管理较其他帐户更严，这项规定对于有效降低串标、违标现象具有积极的意义，但对于履约担保和预付款保函是否由基本帐户汇出或开具没有具体的规定，反倒只是规定出具履约担保的银行级别，且这个级别往往规定为地市级以上分行，实际上国内银行现在基本取消了地市级分行，省一级保留了分行，地方所有的银行均叫支行，省级分行不做具体业务，这种规定让中标企业常为履约担保和预付款保函犯难。
三、解决办法
（一） 信用评价与招标投挂钩不配套解决办法
1.挂钩具体措施制定的权属问题
笔者建议：“部规挂钩措施”应提出具体挂钩措施幅度和分值的选择范围，“省规挂钩措施”对挂钩措施的幅度或分值作出了具体规定，但必须在“部规挂钩措施”规定的选择范围内，招标人或发包人按省级交通主管部门的规定执行并写入具体的招标文件内，《新版公路资审文件》将具体挂钩措施幅度和分值制定权修改为：由省级交通主管部门确定，招标文件中明确。
2.信用评价企业分级和奖励范围不一致的问题
笔者建议：修改办法“省规挂钩措施”中的相应条款，统一到部规AA、A、B、C、D五个评定级别，享受优惠的企业范围统一到A级和AA级，这样，有利于今后评价互认，也可以扩大奖励范围，提高施工企业参加信用评价的积极性。
3.奖励措施范围问题
笔者建议：应限定在交通运输部规定的范围内，不在范围内的投标保证金减免等其他优惠不得作为奖励措施；鉴于目前全国诚信情况总体还是不太好，要求业主减免信用评级高的质量保证金还不太现实，可先从现在规定的范围内删除，待条件成熟时再采用。
（二）关联企业投标废标问题解决办法
笔者建议：对于关联企业参与同一标段工程的投标，按关联企业综合评价得分选择最高的一家参与投标，其他投标人均作废标处理，关联企业综合评价规则应事先在招标文件中具体规定。这条规定的出台，可能会增加投标人为规避关联企业问题废标而不如实填写关联企业情况，笔者认为，可以对其直接作出废标处理。
（三）投标邀请招标文件发售时间过长的问题解决办法
笔者建议：对于已合格通过资格预审或邀请招标的确定投标人来说，招标文件的发售时间明确规定不得少于1天，但应提前3天通知，以便考虑外地投标人购买招标文件的在途时间。
（四）投标文件编制期限问题解决办法
笔者建议：将规定相应修改为：自招标文件发售之日起至投标人递交投标文件截止时间止，高速公路、一级公路、技术复杂的特大桥梁、特长隧道的土建工程不得少于28天，其他公路工程不得少于20天。
（五）法定授权委托书问题解决办法
1.内容紊乱
笔者建议：删除表二（二）授权委托书中的“附：法定代表人身份证明”这句话，只需对授权委托书进行公证。
2. 与资审阶段的授权委托书重复
笔者建议：修改授权委托书内容，将“代理人根据授权，以我方名义签署、澄清、递交、撤回、修改 （项目名称） 标段施工投标文件、签订合同和处理有关事宜，其法律后果由我方承担”这段话修改为“代理人根据授权，以我方名义签署、澄清、递交、撤回、修改 （项目名称） 标段施工招标资格预审申请文件、投标文件、签订合同和处理有关事宜，其法律后果由我方承担”。
这样，两阶段授权委托书格式统一，只要投标人名称、法定代表人、委托代理人没有发生变化，资审和投标阶段都可以使用。
（六）银行担保问题
笔者建议：将履约担保和预付款保函汇出或开具银行直接规定为中标人的基本帐户开户银行。
参考文献：
1.桂岚、燕凌、徐聪、《论海南省公路建设市场信用体系建设》、《公路交通科技》，2009年，06期总第54期、120-123。
2.涂兆明、徐文丽、姚文娟、《我国招投标市场的发展及存在的困扰》、《招标投标》，2008年，第8期总第182期、8-12。
3.汪才华、《以投标人视角再议《招标投标法实施条例》（征求意见稿）》、《中国招标》，2009年，第48期总第941期、5-7。
4.汪才华、黄卫华、《公路施工企业信用评价与招投标挂钩奖励问题探讨》、《交通标准化》，2010年，第4期。
作者：江西方兴科技有限公司 汪才华
