上海建设工程实施标后评估之实践与思考
2011-12-26
自《招标投标法》颁布十年以来,招标投标活动日趋普及,领域不断扩大。按照国家建设部和上海市关于加强评标专家管理的指示,在建设工程完成招标程序后,对专家评标开展随机抽样评估的措施,俗称“标后评估”,实施已有五年,深得社会各界的赞许。“标后评估”作为一种新生事物,它的理论与实践必然在建筑业形成改革的新波澜。
一、“标后评估”的缘起
进入新世纪以后,上海的建设工程项目逐年增加,投资强度直线上升,招标工作日趋繁忙,招标项目数量高居不下【见表 1: 2004年— 2008年度全市招标 (包括公开招标和邀请招标 )项目数量】。评标专家数量激增【见表 2: 2008年全市评标专家的数量】 ,评标专家素质良莠不齐, 一些评标专家缺乏责任感,导致评标质量不高,社会反响强烈。
表 1: 2004年— 2008年度全市招标 (包括公开招标和邀请招标 )项目数量 (单位:项 )
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勘察 |
设计 |
施工 |
监理 |
2004 年 |
678 |
826 |
3979 |
1213 |
2005 年 |
751 |
844 |
3643 |
1133 |
2006 年 |
669 |
710 |
3534 |
1147 |
2007 年 |
400 |
460 |
2950 |
644 |
2008 年 |
707 |
758 |
3728 |
1155 |
表 2: 2008年全市评标专家的数量 (单位:名 )
资深专家(102) |
市区专家(1948) |
市郊专家 |
总计 |
|||||
勘察设计 |
监理施工 |
勘察 |
设计 |
施工 |
监理 |
经济 |
646 |
2696 |
76 |
26 |
128 |
612 |
645 |
284 |
279 |
根据这种情况, 2003年初,在上海 市建设工程评标专家管理委员会第二次会议上,提出并要求对建设工程招投标项目的评标专 家实行标后评估的试点。基本构想是由专家管理委员会组织相应的专家对评标中有重大异议的工程,或者定期抽查一定数量的工程进行标后评估。评估内容包括 :专家评标行为是否规范 ;评标意见是否针对投标文件,是否具有科学性、公正性;以及评标中有争议的问题等。评估的结论分为:满意、基本满意和不满意。同时,标后评估专家还就评估情况找出差异,分析原因,提出相应的改进建议。对于专业水平低下或显失公正的专家,专家管理委员会将分别作出劝退、警告、暂停评标资格、清出专家库等处理。其指导思想就是 “专家管理专家”,这显然是一个重要的创举。
二、“标后评估”的实施情况
上海试行标后评估起始于 2003 年底,由市评标专家管理委员会中的专家委员共同进行。当时,上海市招投标管理部门将其招投标工作做得比较成功的某越江隧道工程,推荐给专家管理委员会评估,但就这个项目在标后评估过程中还是提出了不少问题,如:重大项目的评标是否应当分不同专业组?设计施工一体化招标的项目如何更好地体现其专业侧重,以分、合方式来进行评标?重大项目的评标专家应当如何确定更为合理等等,充分显示了标后评估的必要性。
在此基础上,市建设工程评标专家管理委员会于 2004 年 5 月制定并推出了《 关于建设工程招标项目专家评标的评估实施意见》(沪建专( 2004) 001号), 并逐年推进。 2004 年仅由市评标专家管理委员会领衔在市管项目中进行, 2005 年则在市郊区管项目中进行, 2006 年开始进一步推广至市区区管项目中进行。而 2008 年上海着手研究深化标后评估的办法,推出了新的评标评估办法——全评估法。即在“专家管理专家”的基础上,把视角延伸到整个评标环节,对全部评标信息开展评估。其内在新措施包括:改进了评估项目的分类和产生的方法;拓展和深化了评估内容;完善和强化了对评估意见的处置办法。因此,标后评估工作经过五年来的实践,已经成为了日常管理机制(见表 3 : 2004 年— 2008年度全市标后评估项目数量及评估结论) ,成为了“专家管理专家 ” 的评标专家动态管理的亮点。
表 3 : 2004 年— 2008年度全市标后评估项目数量及评估结论
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总计 |
2004 年 |
2005 年 |
2006 年 |
2007 年 |
2008 年 |
|||||
市管 项目 |
区管 项目 |
市管 项目 |
区管 项目 |
市管 项目 |
区管 项目 |
市管 项目 |
区管 项目 |
市管 项目 |
区管 项目 |
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满意(项) |
55 |
7 |
/ |
8 |
8 |
2 |
18 |
/ |
4 |
/ |
8 |
基本满意(项) |
80 |
6 |
/ |
9 |
11 |
8 |
22 |
/ |
13 |
/ |
11 |
找谈(人) |
181 |
3 |
/ |
14 |
17 |
7 |
27 |
/ |
53 |
/ |
60 |
表扬(人) |
23 |
/ |
/ |
/ |
/ |
/ |
5 |
/ |
/ |
/ |
18 |
三、“标后评估”的积极意义
标后评估机制的建立和实施,蕴涵着积极而深远的意义,主要表现在以下三方面:
(一)标后评估机制有利于提高专家评委的责任心
评标专家既需要有丰富的专业知识,也需要客观公正、廉洁自律、遵纪尽职的职业道德。然而,一直以来,时有反映一些专家评委在评标过程中存在不规范的行为。他们并不珍惜自己作为专家的荣誉,在评审工作中粗枝大叶、表现随意、不负责任,评标意见不能体现科学性、公正性,缺乏应有的专业水准。甚至还有的将评标搞成“两极分化”,给自己熟悉的投标单位打高分,而给其他投标单位打低分。殊不知,投标文件作为签订合同的要约,是具有明确的法律效力的文件。因此,专家手中的笔是权力之笔,是力重千钧之笔。以往,由于缺乏有效的监督机制,所以这些现象时有发生。
现在,实施了标后评估制度,就建立了一种监督机制,无形中给专家评委增加了压力,使之感觉到自己的责任,从而促使评标专家在遵守相关招投标法律、法规、规章制度的前提下,认真地履行自己的权力和义务,本着对国家、对社会、对招投标行业认真负责的态度,严肃对待每一次评标工作。
据市郊实施标后评估四年来的信息反馈显示,我们发现专家评委的评标意见已经普遍有了较大的改观。明显的随意、不负责任的评语大大减少,极端评分的不公正现象也几近绝迹。由此可见,这种政府指导监督和专家自律的管理模式,确实有利于提高专家评委的责任心。
(二)标后评估机制有利于提高招标代理的质量
标后评估对招标代理的工作也是一种监督。通过评估,可判断出该项目招标文件的编制是否合法,招标的程序是否规范,评标的办法是否合理,评标中是否存在异议,以及提供的工程量清单和回标分析是否准确和有深度等。招标代理工作的本质是一项社会中介服务,它的工作性质决定了这是一个各方利益和矛盾的汇聚点。因此,招标代理能否协调好各方面的关系,不仅影响到它的服务质量,甚至可能直接关系到招投标活动的成败。所以招标代理机构必须充分认识到自己肩负的社会责任,坚持原则,增强服务意识,用科学的概念,严谨的程序,高标准的工作要求,确保招标代理工作的质量。
大量信息反馈显示,工程量清单和回标分析的准确率往往成为招标代理机构服务质量的瓶颈。对此,业主的意见比较集中。如前文所述“评估是……定性、定量地衡量某个事物”。那么,我们该如何定性、定量地衡量工程量清单和回标分析的准确率,找出差异,分析原因,采取对策呢?据悉,有一个区的财政局对政府投资基础设施建设项目采取了三个“百分之五”的控制措施,其中之一即“项目中标单位在中标后的 50天内,与原招标代理机构核对工程量,若误差超过正负百分之五,则由该招标代理机构承担其相应责任”的办法。这也可以说是标后评估的另一种形式,非常值得借鉴。由此,标后评估对促进招标代理的质量有着十分积极的作用。
(三)标后评估机制有利于提高招投标管理的科学性
招投标监管部门通过“标后评估”可以发现和总结招投标过程中,尤其是评标活动中的问题和经验。诸如关于低于成本报价的界定问题,关于评标时间过短、评标程序过简的问题,关于业主推荐投标人特权的问题,关于招标文件和投标书编制能否结合工程特点的问题,以及关于带有串标嫌疑的组团式投标的问题等等。从中及时收集和掌握信息,深入研究对策并推而广之,以期制定科学合理的评标办法,达到提高招标尤其是评标质量的目的,从而不断完善招投标制度,推动招投标事业的健康发展。
近五年来,上海通过吸收标后评估的建议和意见而推出并实施了多项改进招投标管理的措施,有力地推动了招投标监管机制的深化:( 1)取消业主推荐投标人的特权,为投标企业创造了公平竞争的平台。( 2)推出并实施《评标工作规程》,促进了评标工作的规范。( 3)施行投标文件“减负”措施,起到突出投标重点,减轻投标人负担,节约国家资源的作用。( 4)实行通过测试、面试挑选经济评标专家候选人办法,保障了入选专家的能力和水平,促进了商务标评审质量的提高。( 5)推广统一的技术标《评审意见表》,规范了技术标的评审内容,保证了评审的深度和质量等等。
四、“标后评估”中反映出的一些亟待解决的问题
“标后评估”除取得了上述效果外,还反映出一些值得我们深思的问题。
(一)评标专家方面
一是均衡评分,造成事实上的不公平。标后评估使专家评委的责任感明显增强,劣标高评和优标低评的现象可能不再发生,但同时却在一些专家中产生了谨慎有余、公正不足、力求自保的均衡评分迹象,特别是在经济专家评技术标中尤其突出。人无完人,经济专家在经济方面是专家,但在技术方面则不免了了,本不想操劳,但碍于规定,恭敬不如从命,勉为其难,也不知孰优孰劣,只能搞平均主义。殊不知就是这个平均主义造成了事实上的不公平。如若所有经济专家都这么如法炮制,那么,该项目的评标办法就不以人们的意志为转移,自然而然就演变成了简单的“低价中标法”,与目前上海推行的“以工程量清单计价为基础的综合评价评标法”背道而驰,实在无法体现“合理的价格与科学的技术相结合”的招标宗旨。不少评标专家受到“谈话”,很大程度上就是因此被冠以“未体现专业水准”所致。
二是对商务标评审的改革执行不力。有些专家往往疏于对报价偏差的判断和低于成本可能的分析,特别是介于废与不废的临界状态时,简单地依据承包商的自报价只作计算,不作评审或少于评审,从而没有真正实现对报价合理性的认定和对恶性低价的制约。这是不少专家评委怕担风险而形成的又一种自保现象。
三是对各投标文件的优缺点描述不够精准;对所推荐单位投标文件的优化建议缺乏发自内心的真诚,敷衍了事。当然,客观原因也在于投标企业多,评审量大,时间紧,专业可能不是很对口;可主观原因却是人的惰性和雇佣思想的作祟,导致专家评委缺失责任感、荣誉感,麻木不仁。
(二)招标代理方面
一是招标代理机构的服务意识不强,招标文件的编制相对粗糙,内容不够齐全,千篇一律,缺乏具体项目的针对性。
二是回标分析仅限于商务标,且回标分析往往深度不够,对专家评标无文献利用价值。因为准备不充分,导致专家评标时间更加紧促,一定程度上也可能影响评标的结果。
三是对评标报告和评委评语表的设计不尽合理,对各项评语要求的约定不够清楚明白。评标报告一统到底,没有分类,让专家评委自由发挥,到标后评估时,实施评估的专家难以判断报告是否标准规范,亦即缺乏可评性。评委评语表中对各投标单位投标文件的优缺点是全数描述还是有选择描述?从字面看应该是全数描述,但经常遇到一个项目有十几家,甚至二十几家投标单位,是否有必要全数描述?如果没有约定,就不能评判人家的是非曲直。还有,对所推荐单位的建议,且不论专家评委的建议是否中肯合理,我们想知道的是:这些建议将来是否能够转达到中标单位,从而产生效益。就目前掌握的情况来看,中标通知书尚没有如此一栏,那么还有什么渠道可以传达这一信息以至产生效果呢?如果没有,那么这些建议岂不是流于形式?
(三)投标单位方面
一是投标人对招标文件的研究显得比较肤浅,投标书对招标文件的响应度往往不够。曾经遇到过一个项目,十五家投标,十四家缺乏响应,唯一的一家虽然全部响应了,但报价过高,终于导致了流标的结果。
二是投标人的技术标,特别是住宅、标准厂房、二级以下公路等技术相对简单,项目的标书编制缺乏针对性。标书虽薄,但主要内容依然泛泛,宁愿大量摘抄文字,却不愿利用工程师语言(图纸)予以深刻表达。标书编制流于形式,没有深度,无法指导具体施工。比如深基坑方案不考虑地质条件,打桩方案不考虑桩机行走路线,吊装方案不考虑起重机械的技术参数,大面积模板支撑系统不考虑失稳计算,计划进度横道图简单到只有分部分项工程的名称和代表时间进度的横杠。由此,不能表明投标者是有经验的承包商,让评标专家无从着手。
五、几点建议
结合五年多来标后评估的实施情况,提出以下建议:
(一)关于标后评估方面的建议
一是在标后评估过程中,增加对招标代理服务的评估,意义重大,可促进代理行为的规范和代理质量的提高。
二是提议增加以随机抽取(正常情况)和定目标人选(异常情况)的方式对专家评委进行答辩式评估,以此培养和督促专家评委学习的自觉性,不断提高其业务素质。
三是由政府管理部门牵头,将标后评估收集起来的大量统计数据形成数据库,通过研究分析,找出招投标工作中普遍的规律,服务于招投标工作。比如将标后评估发现的投标书中的通病,通过建造师继续教育反馈给承包商等。
四是为了防止标后评估的片面性和局限性,建议建立标后评估专家的管理机制。
(二)关于招投标工作方面的建议
一是要进一步规范和优化评标报告和评委评语表(尤其是商务标)等文本的基本框架;进一步规范和优化评标的专业书面用语,努力营造招标、投标、评标工作规范化、标准化。
二是结合评标工作程序、评分和撰写评委评语表、评标报告的规范化、标准化,以及评标工作的能力和职业道德等方面的要求,组织专家评委进行培训和继续教育,以此提高专家的预见能力、洞察能力和书面表达能力。
三是按照专业化管理的要求,在评标过程中由技术专家评技术标,经济专家评商务标。对于那些没有地下室,没有大型构件吊装、体量不大的多层住宅、多层厂房等项目,除安全、文明措施以外,建议直接以投标单位资质和项目经理业绩为评标依据,不再要求编制并且评审技术标了。
六、结束语
“标后评估”是一项综合性的工作,反映了“专家管理专家”的指导思想。实践证明,标后评估机制的作用已经大大超越了出台“实施意见”的初衷,其前景不仅仅是“管理专家”,而且涉及到了包括招标人和招标代理机构在内的所有参建各方乃至政府管理部门,应该作为我们招投标事业发展不可或缺的动态管理机制。同时,该项机制将社会评议、专家评估、科学评定结合起来,形成了多层次、全方位、科学、完善的评估体系,从而 保证了招投标从业人员的优秀素质,保证了招投标行为的全程监控,保证了新精神的及时传达和问题的及时反馈,切实提高了招投标的效率和效益, 是一个创新,是政府管理部门在加快推进整个行业市场步伐的同时,努力探索并创造的一个对招投标各方都相对公平合理的平台,具有里程碑式的意义。(作者: 上海市建筑建材业市场管理总站 魏汉章等 4人)
来源:《纪念 <招标投标法 >实施十周年论文集》