风险准备金—工程担保行业风险预控的现实探索
2012-02-21
摘要:工程担保行业问题突出,监管缺位,建设行政主管部门应当积极探索强化市场监管的新模式。本文剖析了工程担保行业的突出问题,指出现行监管手段效力不佳,从而引出实施工程担保行业风险准备金制度的现实可行性,并陈述具体的实施构想。
说起“准备金”,大家并不陌生,从国家层面来看,国家设立了存款准备金制度,以保证金融机构对客户的正常支付;从行业层面来看,证券业、保险业等行业也建立了准备金制度,以弥补行业不可预计的风险或亏损。所谓的“准备金”,其实是一种强有力的风险预控手段,它为规避行业风险,确保客户权益而预先留存保证资金。引申至工程担保行业,为预控行业风险,推动行业自律,不妨尝试引入风险准备金制度。
一、工程担保行业问题突出
建设领域实施工程担保制度的必要性及其深远意义,毋容置疑,且已被多番论证了,可如今尴尬的是,已经实施工程担保制度的城市却普遍反映,工程担保制度虽然已经建立,但其作用并未实际发挥。试分析,这其中有法律法规亟待健全的缘故,有试点工作有待市场适应的时间问题,但首要还是工程担保行业自身问题比较突出的原因。
(一)工程担保概念普遍模糊
工程担保旨在降低工程合同履约风险,通过第三方担保行业的资信与保证能力,进一步确保工程合同履约效果。然后现实当中,担保机构对工程担保认识却普遍存在误区,他们把工程担保与其他金融、保险行业品种混为一谈,认为工程担保责任随保函有效期截止就自然终止了,对工程合同的履约时限、履约效果不管不顾,对合同履约过程应当负有的监管责任却严重缺失,工程履约行为与担保行为完全脱节,工程担保流于形式,工程合同履约行为违法违规现象仍然广泛存在。
(二)行业无序竞争格局堪忧
工程担保行业尚未形成有序的竞争格局,担保机构为逐利罔顾风险,为抢份额相互挤兑;不良行为充斥市场,注册资金不实、虚假备案、空壳担保、免责协议、低价揽单等成了行业潜规则;担保机构保后跟踪、敦促能力薄弱,对履约过程中出现的难题或纠纷未予以及时调解,遇事推诿扯皮,行业无序竞争格局正在加剧。
(三)行业监管手段效力不佳
工程担保行业问题突出,在此之前,建设行政主管部门虽然在行业监管方面也采取了一些针对性措施,比如限定担保机构最低注册资本值、最低净资产值;规定担保机构从业人员专业结构比例;加强专业担保的宣传、引导等等,但手段依然偏软,效果不佳。对个别出现推诿赔付情形的担保公司,建设行政主管部门也采取了暂缓受理或暂停受理工程担保业务的处理手段,但对于已经获利且无本经营的担保公司来说,这种事后的处罚,并未构成任何震慑或压力,市场秩序并未实际净化。
二、工程担保行业实施风险准备金制度的可行性研究
工程担保行业问题突出,促使工程担保行业秩序尽早规范是目前工程担保试点工作重中之重,建设行政主管部门必须及时调整工作思路,积极探索强化工程担保行业监管效果的可行性办法。
(一)住建部对于加强行业监管指导性意见的要求
住建部对于严格工程担保行业管理的目标是明确的,要求措施强且有力。早在2006年,住建部在《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》中已经明确承担工程合同履约担保的担保机构应当具备相应的资金与人员规模,明令禁止工程担保机构抽逃注册资本金,强调担保机构资金真实;2010年,在全国工程担保试点城市会议上,住建部进一步要求各地建设行政主管部门加强工程担保市场监督力度,规范和整顿工程担保市场,建立严格的工程担保市场准入和清退机制。众所周知,工商经营市场虚假注资、虚设办公场所情形向来并不鲜见,那么,如何确保担保机构资金的实力与真实呢?我们认为,在行业内实施风险准备金制度,强制担保机构预先留存相应比例的保证资金,以切实提高工程担保行业风险预控能力,强化责任管理,是最直接、最有效的解决办法。
(二)试点城市具有先行先试的现实优势
加快推进工程担保工作,促使工程担保制度尽快发挥应有实效,是住建部在建设领域引进工程担保制度的总体发展战略。为推动工程担保制度在全国全面实施,住建部采取了以“试点带动全面”的战略部署,赋予了深圳、厦门、天津等试点城市宽松的政策环境,允许在制度推进过程中先行先试。国内工程担保尚属起步,相关法律法规处于空白,制度尚不健全;而试点工作本身却是探索性的,具有前瞻性,如何协调处理这两者之间的矛盾,需要各试点城市放下包袱、抢抓机遇、勇于创新,面对工程担保行业监管乏力、监管手段不足、行业秩序亟待规范等严峻态势,各试点城市不妨大胆尝试,借鉴引入行业风险准备金制度。
(三)行业本身对实施风险准备金制度表示赞成
行业发展同时带来了机遇与挑战,行业参与者不断呼唤竞争有序的从业环境,期待经营规范的合作伙伴。在深圳,我们曾经邀请了所有目前在深从事工程担保业务的担保机构就推行风险准备金制度的问题展开了专题研讨,大家认为,规范行业秩序刻不容缓,工程担保从业行为亟需净化,实施行业风险准备金制度,是行业风险预控的必要手段,在一定程度上可以有效保证行业主体运营的稳健与安全,对于在工程担保行业引入风险准备金制度的构想,大家理解并赞同,全体表决一致通过。
三、实施风险准备金的具体构想
(一)风险准备金额度方面
1、额度标准。担保机构经营规模大小不一,有的注册资本达几个亿,有的才几千万元,由于企业经营策略不同,不宜对风险准备金额度整齐划一,可以以担保机构上一年度净资产值为基数规定一个百分比值计提。
2、弹性办法。考虑到工程担保行业起步较晚,国家在行业保护方面法律法规尚待健全,为兼顾业务量较少的担保机构循序渐次发展的客观需求,允许担保机构根据自身业务量水平减少风险准备金交存额度,但承保的保额必须随之减少。
3、强制要求。如果担保机构净资产值较小,经计算风险准备金额度本身就不足最低交存限值的,不享受弹性优惠,必须全额交存。
(二)承担工程担保额度方面
1、最高保额。遵循住建部对于工程担保机构可承保额度的指导性意见,担保机构允许承担工程担保余额的总额最高仍然不得超过公司上一年度净资产值的10倍。
2、单笔保额。单笔履约担保的担保金额不得超过该公司上一年度末净资产的50%;单笔业主工程款支付担保的担保金额不得超过该公司上一年度末净资产的20%。
3、限定保额。担保机构承担工程合同履约担保的额度与其交存风险准备金额度直接挂钩,未能按要求比例足额交存风险准备金的担保机构承担工程担保余额的总额必须等比例减少。
(三)风险准备金账户管理方面
1、委托代管。风险准备金帐户管理完全委托第三方,如当地商业银行代管,包括帐户设立,本金及利息的结算与往来,建设行政主管部门不涉及资金管理工作。
2、专项专户。风险准备金专户存储,单独核算,账户资金不被混淆使用或挤占,不被用作其它规划或清偿。
3、往来报备。风险准备金的交存与划转必须经由建设行政主管部门同意,每笔结算、往来必须书面呈报建设行政主管部门。
4、交存期限。自担保机构在当地建设行政主管部门申请资质备案开始,至担保机构不再承担工程合同履约担保业务且所有既保工程项目的担保责任已经实际解除为止。
(四)宏观调控方面
建设行政主管部门始终坚持以住建部严格工程担保行业管理的方针、政策为指导;积极筹备,做好宣传、组织与具体实施工作;主动跟踪制度实施效果,定期向上级主管部门汇报制度实施进展情况,并根据上级主管部门评议意见及时调整执行力度,加强宏观调控,完善制度执行效果。
(五)应注意事项方面
一是强调资金的专项用途。第三方(被委托代管资金方)与担保机构可以预先签署协议,特别声明资金仅限于工程担保风险准备金专项用途,以尽量避免担保机构万一遭遇资产被查封情形,风险准备金被一并执行。二是资金不被用作担保机构支付代偿。担保机构一般情况下不得将风险准备金用于支付工程担保代偿。
现阶段,在工程担保行业考虑引入风险准备金制度,为形式所趋,它是强化工程担保行业监管、促使行业尽早规范的一项有益探索,配合不断完善的行业诚信考评体系以及行业信息公开机制,我们期待工程担保行业将朝着健康、有序的方向发展。(作者:刘衍伟 黄思江 单位:深圳市建设工程交易服务中心)
来源:《中国招标投标》