关于辽宁省高速公路招投标制度的探索与实践
2012-03-01
辽宁省高速公路招投标制度始于 1993年的沈阳至本溪高速公路国际段项目，至今已有十六年的历史。随着 1999年《招标投标法》正式颁布实施，我省高速公路项目招标工作也步入了法制化建设的轨道。多年来，我们始终以《招标投标法》为准绳，把建立、完善、严密工程招投标体系作为优化资源配置、预防和遏制腐败的重要手段，不断探索创新，形成了一套适应形势发展需要，适合我省省情的招投标工作机制，有力促进了我省高速公路建设持续稳步发展。
一、坚持改革创新，不断健全和完善工程招标办法
辽宁省高速公路施工招标办法在适应国家政策调整的基础上，经过不断的探索尝试和修改完善，先后经历了业主标底计算法、复合标底计算法、最低投标价法、合理低价法和无标底合理低价法几个过程。
（一）业主标底计算法
1993 年，作为全国第一条利用亚洲开发银行贷款修建的高速公路项目，沈阳至本溪（国际段）高速公路开始启动建设，我们抓住这一契机，首次尝试开展国际公开竞争性招标，拉开了我省探索规范化工程招投标的序幕。当时，由于招投标在我国还是新生事物，国内没有成型的经验，我们大胆借鉴了“菲迪克条款”和亚行的招标指南，并结合国情和省情，将这条高速公路划分为四个招标段，采取在业主标底 +5%～ -15% 范围内取最低标价中标。此后，在 1993年至 1998年间建设的沈阳过境绕城高速公路北段和东段、沈阳至铁岭、铁岭至四平、沈阳至山海关高速公路，都沿袭了这种评标办法。
（二）复合标底计算法
采用业主标底计算法的评标办法，投标人的标价只有接近业主标底的 -15% 底线，才有中标的机会，因此业主的标底成了投标人不择手段，千方百计获取的目标。另一方面，单一以业主标底作为衡量是否中标的标准也不尽全面。因此，从 1999年开始，我们尝试了复合标底评标办法，即将业主标底和投标人标价进行算术平均复合，将复合后标底的 +5%～ -15%作为有效标价范围，选择其中最低的投标价为中标价，并按照交通部的有关规定，实行了专家评标、项目法人定标、政府监督制度，提高了招标工作的规范化水平，同时，厅领导在编标、评标过程的角色发生了转变，由决策者变成了制度执行的监督者和管理者。 1999年到 2001年，我省先后建设了丹东至本溪、盘锦至海城、锦州至朝阳、锦州至阜新高速公路，均采用这种评标办法。
（三）最低投标价法
复合标底计算法虽有一定改进，但业主的标底对投标人能否中标具有较大的制约，业主标底仍然是投标人不惜采取违法手段获取的目标。为更有效地预防腐败的发生，从 2002年起，我们试行了最低投标价评标办法（追加履约保证金）。标底不再作为衡量投标人标价是否废标的标准，只是作为投标人提供追加履约保证金数额的计算依据，投标人能否中标首先要看他的投标价格，其次还要看他是否有提供追加履约保证金的能力和意愿，最终中标的投标人是能够足额提供追加履约保证金的最低标价者。这种办法使业主完全摆脱了投标人采用行贿等经济犯罪手段的追逐，使招标过程更加公开、透明，有利于工程造价的降低，减少人为因素。 2002年至 2004年，我省开工建设的沈阳至大连高速公路改扩建工程、丹东至庄河、沈阳至抚顺高速公路均采用的这种评标办法。
（四）合理低价法
最低投标价法虽然有利于降低工程造价，强化廉政建设，但还存在个别投标人低价抢标、围标等问题，也容易给施工企业带来较大的经济负担。我们通过认真总结经验，并借鉴全国其它省份的做法，又制定了合理低标价法。合理低标价法仍由业主编制标底，但在开标时采用随机抽取浮动系数值进行调整；确定废标上限为调整后业主标底的 105%；将有效标价与调整后业主标底进行复合，复合后的标底为计算有效标价是否需提供追加履约保证金及其数额的依据。 2005年开始至 2006年底，我省建设的沈阳至彰武、铁岭至阜新、阜新至朝阳、本溪至辽中等 7个高速公路项目的招标实行了合理低价法。
（五）无标底合理低价法
由于合理低价法采取有标底方式，业主在开标前一周组织工程技术人员进行 封闭作标，招标人编制的标底参与评标基准价的计算。虽然在计算评标基准价时，业主标底只占部分比例，但仍受到投标人的过分关注，业主在对标底值的保密工作上投入很大的精力。为此，我们又在原有合理低价法基础上，做了进一步的改进。从 2006年底开始，采用了无标底合理低价法，即在开标前公布业主控制价上限，超过业主控制价上限按废标处理。同时，在开标现场抽取浮动系数，将投标人报价平均值乘以浮动系数作为评标基准价，最终确定中标人。到目前为止，我省沈阳至康平、朝阳至黑水、草市至抚顺、丹东至海城、桓仁至丹东等十几条高速公路的招标都采取这种评标办法。实行无标底合理低价法后，招标人控制价上限的确定过程更加简单、透明，大大降低了控制价上限与中标标价的关联度，促使投标人心无旁骛，把主要目标放在分析工程量和施工组织上，依靠施工单位的实力去投标，实现了真正的公正、公开、公平，切实维护了公平竞争的良好市场秩序，有效地降低了工程造价，保证了工程建设质量，促进了廉政建设，预防了腐败发生。
十几年来，我们根据不同时期高速公路建设的新形势和出现的新问题，用创新的理念，不断完善和健全招投标工作机制和方法，适应了不同工作阶段的工程建设的要求。辽宁省招投标工作发展的进程是招标制度法制化、规范化的历程，也是《招标投标法》颁布十年来招标制度不断发展完善的一个缩影。通过实行有效的招投标机制，大大节省了工程建设投资，优选了施工队伍，为高速公路的发展建设创造了一个个精品工程。从开始实行招标制度至今，我省高速公路通车总里程已突破 2800公里。其中，京沈高速公路绥中（山海关）至沈阳段，在 2002年度交通部公路工程“三优”评选获奖项目中，被评为交通部优质工程一等奖，并于 2003年 11月获得“第三届詹天佑土木工程大奖”； 沈大高速公路改扩建工程于 2005年度被交通部评为全国交通建设十佳优质管理项目， 2007获得“第七届詹天佑土木工程大奖”；丹本高速公路被中国交通协会评为 2006年度优质工程二等奖。
二、抓住招标过程中的重点环节，规范招投标工作程序
多年来，我省坚持实行集中统一的高速公路建设管理体制，不仅有利于及时发现和解决招投标及合同履约过程中出现的问题，更能够不断总结积累、改进完善，为招标工作的不断总结和提高提供了有利条件，使招标工作日臻完善规范，同时也培养出了专业技术水平高、组织能力强的招标管理队伍，形成了一套严密招标工作体系。
（一）完善资审内容，强化招标资格审查
一是规范资格预审文件编制工作，改进完善资格预审内容。我省资格预审文件编制工作始终坚持紧跟国家政策法规的要求，切合工程实际，为资格审查工作提供科学、合理依据。 2006年交通部相继更新、颁布了多个施工招标的相关法规、办法。按照新的精神和要求，我们修订了《资格预审文件》，并根据工程实际提出有针对性的要求，在资格预审阶段，调整和深化了资格预审工作内容。把原评标阶段需要对投标人审查的内容，如技术管理、施工能力、信誉情况、施工组织计划等前置于资格预审阶段，简化评标工作，使各阶段工作更加清晰有效。为防止少数投标人控制标价，预防“围标”、“串标”现象发生，在资格预审文件中明确规定“具有投资参股关系的关联企业，或具有直接管理和被管理关系的母子公司，或同一母公司的子公司，不允许在同一合同段通过资格预审”。
根据九部委 56号令的规定，《标准资格预审文件》和《标准施工招标》文件在 2008年 5月 1日起开始试行，交通部的行业标准文件也于 2009年 8月 1日正式实施。标准文件颁布后，我们立即着手按标准文件的要求，对整个资审文件的结构和内容进行了重新调整。我省原有的文件是在多年的招标和工程实践中逐步总结完善而成的，文件中有许多适用于我省高速公路建设的好的做法和有针对性的要求，通过修订，既符合标准文件要求，将新的精神和要求贯彻到我们的资格预审文件中，又保留了原有文件特色，使修订后的文件结构更加明晰，内容更加丰富、完整、规范、实用。
二是量化评定指标，做到评审严谨规范。在资格预审阶段采取“量化指标、计分排名”的办法，将各项评定指标进行量化。我省的资格预审采用评标专家打分方式，资格评审委员会专家从交通部及交通厅评标专家库中随机抽取，使资格评审工作更加公正、专业、严谨。
（二）完善招标文件内容，提高招标文件质量
招标文件是招投标活动的“章程”，直接影响招标工作的质量。我们通过加强专业人员业务学习，全面、系统地掌握相关法律、法规，调动多方力量，将项目计划、财务、技术、现场管理等各方的意见要求充分反映到文件中来，保证招标文件的编制质量。经过多年高速公路建设管理的实践和总结，我省在工程变更设计、资金管理、优质优价等方面形成了很多行之有效的管理办法，为了充分发挥这些管理办法的作用，在编制招标文件时，将相关的管理办法在合同条款中明确，纳入合同化管理。
比如：设计变更涉及面广、技术含量高、政策性强，易出问题，为使设计变更管理更加科学，省厅制定了《设计变更管理办法》，我局在此基础上又制定了《设计变更管理实施细则》，在招标文件专用条款中明确规定变更的具体实施按细则规定执行。由于近年材料价格变化幅度较大，我局编制了《辽宁省高速公路工程材料调差管理办法》，其中规定在施工期间，材料价格调整遵照该办法执行。
为了确保施工单位工程建设资金专款专用，制定了我省高速公路工程建设资金监督管理办法，对承包人的工程建设资金实行监管，将承包人资金的管理纳入合同条款。
在质量管理方面实行分级管理、分级负责，成立相应的机构，每月对各工程项目质量进行量化评定，实行制度化管理，制定了《辽宁省高速公路建设工程质量优质优价实施办法》，在专用条款中规定优质优价奖罚金。
在招标工作中我省注重环保和解决百姓的民生问题。在招标文件中对于农民工工资问题、安全和环保、水保等内容都在专用条款提出了明确的要求。如招标文件中规定：“为确保施工过程中民工工资实时、足额发放到位，每期支付时扣留工程量清单第 200-700章当期计量金额的 2%作为民工工资保证金”，规定了民工工资保证金的考核返还办法，并将施工安全费用按招标人公布的投标控制价上限的 1％以固定金额形式计入工程量清单支付细目中。
经过多年的积累总结，招标文件日趋完善，为现场管理提供了可靠的依据，是工程实施合同管理的有力保障。
（三）严密评标办法，弥补漏洞，减少人为因素影响
对于在评标过程可能出现的特例，在评标办法中都加以明确。如出现投标人评标价得分相等且评标价也相等的情况时，按投标人在资格预审阶段的得分排序确定中标候选人；对于一个投标人同时在多个合同段中评标价得分均排序第一时的情况，按投标人在不同合同段评标价得分高低确定中标候选人，将评标中的可变因素在评标办法中做出具体的规定，弥补评标漏洞，减少人为因素影响。
（四）建立失信惩戒和诚信激励机制，规范投标人行为
从 2006年开始着手对近五年所有参与辽宁省高速公路项目施工招标投标活动的施工企业进行信用考核，对中标项目施工现场进行动态跟踪检查，建立业绩考核制度，对施工单位定期考核评分，发现有挂靠、围标、串标行为的，及时依法处理，对工程进度、质量、履约信誉差的施工单位记录在案，严重者取消其在我省招标、中投标资格。此外，为加强对投标人行为的约束力，要求每个合同段投标人提供一定金额的信誉担保。
在对施工企业信用考核的基础上，引入工程招投标与企业质量信誉评价直接挂钩的机制。在资格审查阶段，设置专项信用评价得分；评标阶段，对于信用评价好的施工企业给予减免信誉保证金和投标价得分加分的奖励。通过这项工作大大增强了施工企业的诚信意识，促使施工单位诚信履约由被动变为主动，对招标工作和工程建设都起到了积极的推进作用。
三、完善招标监督体系，从源头上预防腐败行为发生
好的制度也必须有严格的监督才能得到有效实施。我们建立程序上更加规范、环节上更加严密的招投标管理办法的同时，实行严格的监督机制，从四个层面上，加强对招投标工作过程和重点关键环节的监督。
（一）上级主管部门加强监管，从宏观上监督招投标程序
对于资格评审办法、评标办法等重要招标制度的实施和修订，都要上报厅党组审议通过后实行。省厅设立专门的招投标管理机构负责对招投标活动的监管，审核《资格预审评审报告》、《招标文件》、《评标报告》等招标中的重要文件，对招标工作提出指导意见。省厅监察处实施对招标全过程的监管，并加强对重要环节的监督。上级主管部门的有效监管和正确指导，使我省高速公路招投标制度不断完善适应形势发展。
（二）充分运用外部监督机制，对招投标实行全程监督
省纪委、省检察院等部门从资格预审到开标、评标进行全程监督，重点对专家组资审、随机摇号确定合同段及浮动系数、开标程序、专家组评标程序等关键环节进行监督。在每个项目招标资格预审阶段，我们将投标申请单位的资料提供给省检察院，由检察院进行行贿犯罪档案查询，并告知查询结果，如有行贿记录则对该单位一票否决。对于招标过程中的重要环节，如随机确定合同段及浮动系数的过程，我们采取了公证机关现场公证的方式，由公证处公证人员对摇号程序、摇号器具、摇号结果进行公证，使招标工作过程和结果具有社会公信力。通过外部监督机制加大监督力度，使招标过程中的关键环节完全在监督之下进行，杜绝暗箱操作和个人决断，确保工程招投标办法得以有效实施。
（三）发挥内部监督制约作用，注重过程监督
在招标工作中，局监察处严格对资审文件的递交截止时间和投标书的递交截止时间、评标结果的公示等环节进行监督。如：监察处人员和招标办负责人严格执行资审文件和投标书的递交截止时间，到时由监察人员将登记表封签。在招标结果公示期间，监察处负责接受举报及收集各方反应，并对举报进行调查。
（四）提供多种有效途径，广泛接受社会监督
我们在资格预审文件和招标文件中都公布了监督机构的联系电话，招标最终结果公示一周，并在招标监管网上发布，接受社会监督。由省厅和我局监察部门接受社会各界对招标过程和定标结果提出的质询，对提出的问题及时组织调查，反馈调查结果。
多种监督方式发挥作用，不可替代、相互补充，构建了一张强大而严密的监督网络，通过全方位、多层面的监督，使整个招标过程实现无缝衔接，确保招投标各项制度落实到位，严格执行规定程序，真正体现公开、透明，实现阳光化操作。
辽宁高速公路工程招投标制度虽然初步形成了一套比较科学的管理体系，但按照“十一五”交通建设新形势的要求，还有待进一步改进和完善。我们将充分借鉴其他省份好的经验和做法，继续加大改革和创新力度，建立更加科学、规范、合理的招投标机制，推动交通建设又好又快发展。（作者：辽宁省高等级公路建设局 姜 帆 马 良）
来源：《纪念 <招标投标法 >实施十周年论文集》
