浅谈政府采购法保护国货实践中的问题
2012-03-22
一、政府采购制度的意义和立法目的
政府采购是政府对财政资金的使用,我国每年政府采购的金额不低于万亿元,因此庞大的政府采购资金如何使用,直接关系到社会经济发展和社会公共利益,关系到国计民生,所以世界各国政府对该笔财政使用都有完善的法律法规,以保障政府采购的政策正确地得以实施,惠及国民经济及国内经济的发展,特别是对本国产业的保护,是政府采购的主要政策目的。而我国在《政府采购法》颁布之前,对政府采购资金的使用没有保护本国产业的具体规定,政府部门的采购活动基本上是毫无保留的对外开放,盲目引进外国产品,不仅对本国企业的产品没有加大扶持和保护,甚至让外国产品冲击我国市场,影响着我国的经济发展。鉴于政府采购对社会经济的影响和作用,政府采购制度在国民经济生活中具有促进国内经济结构调整,服务民生,促进本国经济发展的重要性,因此我国颁布了《政府采购法》,明确规定了政府采购时应遵守以下政策性目标。
《政府采购法》第10条规定,采购人应当采购本国货物、工程和服务,对确需采购进口产品的,必须按照财政部《政府采购进口产品管理办法》和《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》的规定,经批准后才能采购进品产品。
二、政府采购本国货物的现状
政府采购的本质决定其采购行为应当支持本国产品,保护国货。通过支持本国产品,促进整个社会的经济发展,起到保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等政策目标,使取之于民的资金更好地用之于民。但是鉴于我国政府采购法对采购国货没有具体的规定,对国货标准没有明确的界定,加上进口产品在批准环节上存在的问题,使我国政府采购在资金的使用上很难起到促进本国企业发展,促进中小企业及不发达地区和少数民族地区经济发展的作用。每年数万亿的采购资金及应对世界经济危机4万亿的追加投资都未能在调控国民经济中起到应有的作用。虽然自2003年《政府采购法》就实施了,且不说教育、科技、金融、电信等行业采购的外国产品比例超过50%,就是政府部门各部委一般的办公用品设备也集中采购国外知名大品牌产品,加上《政府采购法》中规定,政府采购涉及到工程的适用于《招标投标法》,使许多部门以此为借口,致使工程上的所有原材料都不按照政府采购法关于购买本国产品的规定,全部采用高档名牌的原装进口,各地政府各部门的办公大楼从其材料,电梯到设备都是清一色的外国知名产品,其奢侈程度让人瞠目。这种做法完全违背了《政府采购法》的立法目的,《政府采购法》虽然规定政府采购的工程适用于《招标投标法》,但仅是指采购工程在程序上适用《招标投标法》,在适用上应仍受《政府采购法》约束,应以《政府采购法》的政策性目的来规范,保护和采购本国产品。
就我国目前政府采购的现状,工程采购完全不执行采购本国货物的立法规定,造成外国产品获取高额的利润和市场。而在改革开放三十年后的今天,我国民族产业也高度发达,但是仍有很多领域拒绝国货,就是办公产品,各部委日常耗材上也拒绝使用本国产品。在招标说明上,通过请专家论证,明明是普通办公需求的用品,非要求用最先进产品,使国内产品无法满足其某项技术指标而被拒之门外。这种政府采购的现状,使外国供应商几乎垄断我国政府采购中的电脑、电梯、照明灯具、轿车、医疗机械等众多领域,使我国《政府采购法》中应采购本国产品、保护国货的规定形同虚设,使我国庞大的政府采购市场成为外国供应商的巨大利益场,而对本国的经济发展,促进本国企业壮大,提高国民经济生活水平等方面没有起到应有的作用。这已成为政府采购中一个巨大的偏差。
三、关于国货的界定问题
《政府采购法》把本国货物、工程和服务的界定权授予国务院,但由于种种原因,国务院至今未出台本国货物、工程和服务的界定标准,至今凡是在中国设厂生产的外资产品都享受同等待遇却不需要进行审批程序,致使政府采购中洋品牌一直占有明显优势,国内产品与其相比不具有竞争优势。在采购文件中采购方利用技术指标将国产品牌排除在外,根本无法进入评审环节。而侥幸进入评审环节的国内产品,在评审过程中,又因为采购方的陈述造成国内产品无法达到外国品牌的质量和售后服务被淘汰出局。而更多的是,现在采购方多以系统和主要设备均为外国品牌为由,以节约和技术匹配及操作方便为由继续采购同一洋品牌产品,造成现在国内产品仍然无法进入主流市场。试想想,连中央及地方各级政府部门使用的办公设备、服务都需要进口,那保护国货岂不成了一纸空文?上行下效,中央部委不坚持购买国货,政府采购国货的经济促进政策就无法实现,对我国经济发展就是一种破坏。
针对国货无界定的问题,和政府采购中存在的外资、合资等企业在我国设立的企业产品排斥本国产品和企业的问题,2010年5月21日财政部与发改委发布了《政府采购本国产品管理办法》(征求意见稿)明确规定采购人采购货物的,应当采购本国产品,本国产品是指在中国境内生产,且国内生产成本比例超过50%的最终产品。该规定中国境内生产和国内生产成本比例超过50%作为界定本国产品的标准,显然带有局限性,这一规定显然是参考大多数国家和地区规定,但是问题是,大多数发达国家使用这一价值比率法能起到保护本国产品的目的,这是因为首先在发达国家,本国产品的法律保护非常严格,而且其国内有一些先进的知名品牌,而我国工业发展远远落后于这些国家,本身产品就没有竞争力,完全参照国外发达国家的价值比率法是不符合中国国情的。另外,价值比率法在实际操作中有一定的难度,所以不应在方法上完全照搬国际上通行的规定,而应结合我国经济发展的现状制定有利于我国经济发展,有利于我国中小企业发展,有利于促进自有品牌的产品竞争力,应综合考虑政府采购的政策目的,将政府采购的政策目的在立法中使之更容易实现。
四、关于非国货采购的问题
《政府采购法》虽然明确规定了政府采购应当采购国货,但是(1)对需要采购的货物、工程和服务在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取;(2)为在中国境外使用而进行的采购;(3)其他法律、行政法规另有规定的。凡符合上述三种情况之一的,政府采购可以是外来货物。暂且不论立法的科学与否,在实践中对于采购外国货物,财政部要求进行审查批准程序。既需要采购进口产品的采购人应当在财政部专家库中抽取4名相关专业方面的专家及一位律师,对该采购行为进行论证,如专家论证通过报财政部审查备案。而在进口产品论证和审查程序中仍存在着许多问题。
首先,在中国境内无法获取由谁证明。实践中,在中国境内无法获取是由采购人向专家做陈述的,采购人从各个方面找原因力图向专家说明他们所需要的产品中国境内无法获取,当专家说国内有相类似的产品时,采购人便以国内产品质量达不到其使用要求,与其原先的设备不匹配等种种理由来强调其采购的产品境内无法获取,在这种情况下,专家们一般都是技术专家而不是市场专家,专家们因为是技术专家掌握国外先进品牌的技术指标,而国内的产品市场专家们未必很清楚。
笔者在多次参加论证会时发现专家们对国外知名品牌较了解,而对国内产品的现状和厂家并不清楚,这样专家们就会得出国内没有这种产品,或者有也无法满足采购人要求的结论,因此,专家们最后往往都在中国境内无法获取上签字同意。而采购人或是有意引导专家同意其采购进口产品,或者其本身也不了解市场情况,而审查机关财政部也不是市场专业人士,因此造成采购人左右专家,专家意见左右审批部门,使进口产品的专家论证制度和审批制度流于形式,而没能在保护国货上发挥重要的作用,这也是造成外国产品大量充斥国内政府采购市场的原因之一。
因此,笔者认为专家论证不能由采购人主持,而应由第三方主持进行,同时在专家论证前,第三方将相关产品的供应商情况提供给专家,专家在不受采购人影响的情况下,针对供应商及采购人的要求做出判断是否应当采用进口产品。另外,政府相关审批部门在审批时不应仅仅是形式上和程序上把关,对于采购人采购的进口产品,审批部门应做实质性的审查,必要时可以强化审批职责,让供应商提供相关产品的市场数据。
总之,目前我国政府采购制度中,应当采购国货的政策没有得到切实的贯彻实施,而采购进口产品在程序上也存在问题,造成专家论证和审批与市场不对称,并不能保护本国产品,使外国货仍然在许多采购项目中大量存在。
五、规范政府采购国货的几点意见
政府采购应当采购国货从推进本国企业的发展上看这是政府采购的一个核心目的。因此,为了保障这一政策目的的实施,必须对这一目的强化,只有建立健全制度,在采购过程和监管上做到位,才能使采购国货成为政府采购的常态。而不是现在这样政府采购资金大部分都购买了外国供应商的产品,使国内企业的竞争环境十分恶劣,不利于我国经济的发展,针对目前政府采购中存在的问题,笔者认为应从以下几个方面予以改变。
第一、完善政府采购国货的法律制度,大力推行政府采购国货政策
首先应该完善国货认定制度,明确国货标准和国货认定机构;其次对进口产品审批制度进行改革,变采购人组织专家论证为第三人组织专家论证,让供应商在产品论证中发挥作用;最后,将机电产品进口与进口产品管理统一起来,机电产品进口也应以《政府采购法》保护本国货物为主要目的加以规范。
第二、强化推行政府采购国货的力度
由于改革开放以来大量国际产品的涌入,使中国企业的产品一直没有竞争力,也加上政府在扶持和宣传上力度不够,造成政府采购资金倾斜于国际产品,使本国企业发展举步维艰,不仅在国内没有发展起来在国际上更缺乏竞争力,致使我国在高精尖领域无法和国际巨头相抗衡,而民族企业又往往是以劳动力密集型为主,其产品也成为国际市场上的低价产品,后又因价格低廉造成国际社会以反倾销为名进行制裁,面对这种困境,我国政府为了发展经济,应当出台相应政策,要求各大部委的办公设备、办公用品、楼宇场馆的建设等等一切所需均应采购国货。
第三、加强对政府国货采购的监督和管理
《政府采购法》是政府采购的程序法,但是在政府采购和监督管理程序上还存在很多问题,比如监督管理方面,在采购过程中没有统一的规定和要求。政府采购应当在采购预算、采购产品目录上体现采购国货原则,在采购过程中对采购产品的要求实行严格限制和审核,应该以不予批准为常态;在采购过程中对供应商的质疑和投诉要及时处理,发现不合法采购非国货的,要及时纠正和查处,可以建立稽查大队,进行监督检查,对凡申请采购进口产品的项目和单位进行项目审查和跟踪,如发现违反采购国货原则的,应予以行政处罚。
总之,政府采购国货制度只有在财政部真正重视,从法规政策上不断完善关于国货采购的制度,从程序上严格控制,从监管上狠下功夫,才能将政府采购这一项关系国计民生,关系中国经济之存亡的制度建立和完善实施起来,才能成为中国经济的推进器,才能真正实现其政策目的。
来源:《中国招标投标》 作者:周淑梅 作者单位:国联律师事务所,作者本人系北京市律师协会招投标与拍卖专业委员会主任