科学构建综合评标专家库的思考

北京市水利建设管理中心 郑天赋

《招标投标法》颁布实施以来，我国招投标市场发展迅速，招投标行为逐步规范，招投标领域不断扩大，招标投标已广泛应用在工程、货物及服务等各个领域。招标采购因其“公开、公平、公正”的原则和竞争择优的特点，日益成为社会主义经济建设中一种重要的采购方式，在社会经济活动中扮演着越来越重要的角色。

招标投标过程中，能否秉承公开、公平和公正的原则，评标工作是一个至关重要的环节，而评标专家作为这个环节的行为主体，决定着招标结果的公正性。评标委员会成员超过三分之二的技术、经济专家来自评标专家库，专家的业务素质和职业道德决定了评标委员会整体水平和层次。因此，如何科学构建评标专家库，满足招标采购需要，保证评标质量就成为了招标采购工作领域的一项重要工作。本文结合个人多年从事招标投标管理工作经验，以及作为评标专家参加招标项目评标的切身体验，拟对综合评标专家库建设及使用管理进行一些有益的探讨。

1 ．评标专家库现状

1.1 评标专家库的概念

根据《招标投标法》及相关法律法规，评标专家库，指各类技术、经济及相关专业有较高理论水平和丰富实践经验的人员组成的人才资源库。建立评标专家库的目的，是向交易主体提供合适的评标专家。评标专家库管理的日常工作，包括评标专家的资格认定、专家入库及评标专家库的建设、使用和管理等活动。

1.2 评标专家库建设现状

原国家发展计划委于 2003年 2月审议通过了《评标专家和评标专家库管理暂行办法》。国务院各行业主管部门和各级地方政府据此相继出台了关于评标专家库管理的配套办法，组建了各自的专家库系统，在不同行业、领域和地域指导着招标评标专家的选聘、建库、评标、专家管理活动。如建设部、交通部、水利部等部委都有一套自己的专家库及管理办法；商务部在其设立的中国国际招标网上建立了国家、地方两级专家库，并规定“机电产品国际招标活动中所需专家必须由招标机构及业主在招标网上从国家、地方两级专家库中采用随机抽取的方式产生”，“一次委托招标金额在五百万美元及以上的国际招标项目，所需专家的二分之一以上应从国家级专家库中抽取”；中国南水北调工程也由国务院南水北调办公室针对该工程建设实际需要组建了专门的评标专家库等。

2003 年《政府采购法》实施后，财政部与监察部于 2003年颁发了《政府采购评审专家管理办法》。根据该管理办法，“评审专家应当通过政府采购专家库进行管理。各级财政部门可以根据本地区实际和资源整合要求，统一建立政府采购专家库”。据此，不但财政部建立了政府采购专家库，而且各省、自治区、直辖市财政部门也建立了各自的评审专家库，用于政府采购项目评标或评审工作。

《招标投标法》规定，招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织，招标代理机构应当具备可以作为评标委员会成员人选的技术、经济等方面的专家库，这也是招标代理机构取得代理资格必备条件之一。因此，市场上存在着大量的规模大小不一、专业门类不同的招标代理机构评标专家库。

近几年，随着招标投标活动的不断发展，一些省市为解决地方政府各部门分别设立评标专家库的行政成本过高、专家资源分散、管理标准不统一等问题，实现区域评标专家资源共享，率先打破了部门界限，建成了跨部门、跨行业的省（或直辖市）级综合评标专家库，在促进政府投资和政府采购公平、公正方面发挥了积极作用。

上述各种类型的专家库，无论是各有关部委、地方政府部门组建的专家库，还是招标代理机构专家库，这些评标专家库在一定时期、一定范围都分别为评标工作提供了丰富的专家资源，为评标活动提供了良好的保证。

1.3 现有评标专家库存在的弊端

综合当前评标专家库建设现状，总体上讲，评标专家库的大规模建设和应用主要集中在工程建筑和政府采购两个领域，其他行业也有专家库，但专家库规模、应用领域、影响力比较小；评标专家库的建设主体是地方政府、政府行业主管部门或招标代理机构；就每个系统来讲，没有统一标准或规范。由于建库单位和管理要求的不同，各评标专家库网络系统风格各异，专家推荐、资格审查、录入、抽取、通知等各不相同，专业划分缺乏统一的管理体系。

专家库的建设过多过乱，直接带来一些不利的后果。一方面是工程建设评标专家库按行业（部门）或按地域分类建设，会造成重复建设和物力、财力的极大浪费，也给部门垄断和行业、地方封锁创造了条件，无法发挥专家资源共享作用。另一方面，地域性专家库或部门专家库的专家大部分来自本地区或来自与主管部门存在隶属关系或关联关系的科研院所、企业等单位，会出现本系统或本区域的评标专家偏袒本地区、本系统投标人的情形，直接影响评标结果的公正性，导致招标投标制度不能有效实施。

2. 综合评标专家库是打破招标投标行业垄断和地域封锁的先决条件

鉴于现在全国各地评标专家库建设多而杂的现状，建设统一的专家资源库和招投标管理平台的需求日显重要而迫切，有必要促进全国统一的综合评标专家库的建设，规范建库的标准，统一管理，分类使用，进而实现专家库资源的共享。综合评标专家库的管理和完善应设专门的机构负责，以保证对评标专家库动态管理的延续性和连贯性。制定详细的专业划分标准，将入库专家准确分类，以保证评委会专家确实精通所评项目，确保评标工作高质量地完成。

组建全国统一的综合评标专家库应遵循：将综合评标专家库建设成为一个开放式的公共资源库，按照资源共享、联合建设、统一管理的原则组建，不隶属于任何部门，但各个部门可以推荐、抽取专家，并对抽取和评标过程实行监督。建议对于政府投资、政府融资和政府采购项目的评标专家，全部使用国有投资或者国有资金投资占控股或者主导地位且投资额度达到一定数额的建设项目，其评标专家必须在全国统一的综合评标专家库中确定，一般项目随机抽取，特殊项目且符合《招标投标法》第四十七条条件的，经过批准可以直接确定。

组建全国统一的综合评标专家库，其目的在于打破地域、部门界限，组建跨省（或直辖市）、跨部门、跨行业的全国统一的综合性评标专家库，为各领域、各行业特别是为政府投融资项目和政府采购提供质量较高、数量充足、客观公正的评标专家资源，从源头上规范评标活动，促进招标投标市场的健康发展。

组建全国统一的综合评标专家库，其建设途径可以采取对已经建立省级综合评标专家库的省份，可以将其资源择优整合纳入到国家综合评标专家库中，特别是按全国专家库建库的统一标准，对现有的专家资源重新审核入库，同时扩充稀缺专业的专家；对于尚未建立省级综合评标专家库的省（或直辖市），以此为契机，推动其按统一专家库分类标准加快省级综合评标专家库的建设；同时吸纳行业专家库资源，将其整合成高高精尖专家资源，为特殊项目以及重大建设项目提供评标服务或咨询服务。

2.1 建设全国统一的综合评标专家库的必要性

2.1.1 建设国家综合评标专家库是贯彻落实法律、法规的需要

2003 年 2月 22日，原国家发展计划委员会发布了《评标专家和评标专家库管理暂行办法》（国家计委令第 29号），自 2003年 4月 1日起施行。《办法》规定，“政府投资项目的评标专家，必须从政府有关部门组建的评标专家库中抽取。”“省级以上人民政府有关部门组建评标专家库，应当有利于打破地区封锁，实现评标专家资源共享。”“省级人民政府可组建跨部门、跨地区的综合性评标专家库。”《招标投标法实施条例》第四十五条规定：“国家实行统一的评标专家专业分类标准和管理办法。具体标准和办法由国务院发展改革部门会同国务院有关部门制定。”“省级人民政府和国务院有关部门应当组建综合评标专家库。”以上法规为建设全国统一的综合评标专家库提供了法律依据。

2.1.2 建设国家综合评标专家库是保证评标活动公平、公正的需要

组建全国统一的综合评标专家库，整合全国范围的评标专家资源，实现资源共享，采用计算机自动抽取评标专家以及语音自动通知功能，会强化评标工作的保密性。同时，因评标专家抽取的随机性与地域的不确定性，评标专家不受地域范围和行业范围的限制，熟面孔会减少，有助于避免人为因素对评标专家的影响，专家会站在一个比较客观公正的角度来评价招标项目的投标文件，因而使得招标项目能够健康运行，大大提高评审结果的客观公正性。

2.1.3 建设国家综合评标专家库是规范招标投标市场的需要

国家发展改革委作为招标投标行业综合协调、指导部门，在建设专家库系统方面出台了相关的管理办法和管理规定，但由于历史原因，一直没有一套科学、合理、综合的评标专家库系统，以便把各行业的招投标工作统一到一个平台上，达到规范化建设、科学化管理、综合性利用、制度化监督的目的。现实中具体的招投标平台建设和招投标工作管理都分布在各行业部门，例如建筑领域、政府采购领域、交通领域、水利领域等。随着规范招标投标市场的推进，招标投标监督体制将会逐步完善，在理清各监督主体的相互关系、合理划分各监管部门招投标监督权限的前提下开展行政监督工作，形成自上而下、不同层次的监督，并强化程序监督，必将有助于加强和规范招标投标监督工作，而这当中，全国统一的综合评标专家库建设无疑是一个必不可少的重要环节。

2.1.4 建设国家综合评标专家库为全国推行电子招标投标提供保障

电子招标投标是指通过计算机、网络等信息技术，对招标投标业务进行重新梳理，优化组合工作流程，建设电子招标投标信息系统平台，在网络上执行在线招标、投标、开标、评标和监督监察等一系列业务操作的招标投标形式。由于电子招标投标以网络信息技术为支撑，网络的实时性和开放性有助于打破传统意义上的地域差别和时空限制，增强信息透明度。投标方能通过网络获取招标信息，参加招投标活动，有助于提升工作效率，降低时间和经济成本。电子招标投标信息系统将招标投标流程标准化、模块化，有助于规范操作程序、避免执行偏差、降低项目风险。此外，电子招标投标能够充分体现公平、公开、公正的竞争原则，并在一定程度上遏制各地方、各部门施行地方保护主义、行业垄断和行政干预行为的发生。随着电子商务发展的日趋成熟，电子招标投标成为主要的招标投标手段是一种必然的发展趋势。建立全国统一的综合评标专家库是实现全国范围电子辅助评标和异地远程评标的基础，也是全国推行电子招标投标的前提条件之一。

2.2 建设全国统一的综合评标专家库的可行性

2.2.1 有省（或直辖市）级综合评标专家库的经验可借鉴

为了加强对评标专家和评标专家库的监督管理，健全评标专家库制度，笔者工作所在的北京市于 2004年开始启动北京市综合评标专家库的建设， 2004年 12月 21日，北京市发改委和北京市人事局颁布了《关于印发 <北京市评标专家库和评标专家管理办法 >的通知》（京发改 [2004]2898号），办法规定，建立全市统一的评标专家库，为工程建设、货物和服务采购以及其他项目的评标活动提供评标专家资源。北京市评标专家库建立后，市政府各部门、各区县政府及其部门不再另行设置评标专家库。本市政府投资、政府融资和政府采购项目的评标专家，全部使用国有投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的建设项目以及重点建设项目的评标专家，应当从北京市评标专家库中随即抽取。

2007 年 11月，北京市正式建立开通了统一评标专家库信息管理系统，运用现代信息网络技术，对全市评标专家资源实施统一管理、资源共享、动态维护，系统具备随机抽取和自动语音通知功能。经过 4年多时间的运行和不断完善，北京市评标专家库现有可参评评标专家近万名，涉及 56大类近 700个专业；现有终端 46个；截止 2011年底，已累计为 5万多个项目提供了评标服务，在北京市的招投标工作中发挥了重要作用。北京市综合评标专家库在建立期间也遇到了不少阻力，主要是统一专家库的建立会削弱原有的行业专家库的管理权限，触动一些管理部门的利益。但经过多次的协调和沟通，最终建立了覆盖全市各行业多个专业的综合评标专家库。

据报道，除了北京市，目前全国已有四川、湖北、湖南、广东、重庆、浙江、辽宁、福建等 16个省市建成了省（或直辖市）级综合性评标专家库，有 12个省正在积极推进省级综合性评标专家库的建设。这些省（或直辖市）级综合评标专家库建设在专家培训、管理以及保证评标质量等方面积累的成熟经验将有助于全国统一评标专家库的建设。

2.2.2 《评标专家专业分类标准》为实现全国综合评标专家库建设提供了标准

为了统一评标专家专业分类标准，建立健全规范化、科学化的评标专家专业分类体系，切实提高评标活动的公正性，国家发改委于 2010年 7月印发了《关于印发 <评标专家专业分类标准（试行） >的通知》（发改法规 [2010]1538号），根据该通知精神，评标专家专业分类纵向按照工程、货物、服务三大类别体系设置，横向按照招标项目技术、经济特点划分为一级、二级、三级三类级别，实行全国统一编码。但各省市建库时，在保证分类体系和专业代码统一的前提，可根据需要做进一步补充和细化。同时要求， 2011年 1月 1日以后新投入运行的评标专家库，应依据《标准》设置评标专家分类。 2011年 1月 1日前投入运行的评标专家库，应在 2013年 6月 30日前，完成专家库专业分类调整工作。为做好《标准》的贯彻实施工作， 2011年 2月又编写和出版了《评标专家专业分类标准（试行）使用指南》。《标准》和《标准使用指南》的印发为实行全国统一的评标专家库建设提供了依据，为推动和实现全国范围内评标专家库资源共享提供了保障。

3. 关于建设全国统一的综合评标专家库的几点建议

3.3.1 制定统一的《综合评标专家库管理办法》

目前招标投标领域存在的评标专家库管理办法主要有两类，一类是适应行业行政主管部门规范招标投标需要而颁发的评标专家库管理规定，如财政部颁发的《政府采购评审专家管理办法》 (财库〔 2003〕 119号 )、水利部颁发的《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部令第 14号）、商务部颁发的《机电产品国际招标投标实施办法》（商务部令第 13号）等。另一类是省 (或直辖市 )为满足组建省级专家库需要而颁发的地方性综合专家库管理办法，如《北京市评标专家库和评标专家管理办法》、《广东省综合评标专家库管理办法》、《福建省综合性评标专家库管理办法（试行）》、《重庆市综合评标专家库和评标专家管理办法》、《浙江省综合性评标专家库管理办法》等，尚无全国统一的综合性评标专家库管理办法。要建立全国综合性评标专家库，需要首先完善专家库运行管理制度，制定全国统一的、科学的《综合评标专家库管理办法》，在办法中明确专家库使用范围、专家入库条件、专家库建设标准、专家库的使用、专家库的管理等，作为建设全国综合专家库的指导性法规。

3.3.2 切实做好专家的入库资格审查

评标工作的重要性决定了必须对专家资格进行一定的限制，严格把关，审核录库，并非所有的专业技术人员都可进入专家库，只有满足入库相关法规规定的人员方可申请入库。入库方法可采用个人申请、单位推荐、省级行业主管部门审查、省级综合主管部门审核、全国专家库主管部门核定的层层把关程序，以确保专家的入库质量。专家入库可以申请多个专业，但一定要有资料证明申请人可胜任申请专业的评审时才可通过。在审核专家的申报专业时，可以从其学历、所学专业、从事行业、工作经历、职称、执业证书、工作业绩等多个方面考虑，作为其是否具备某一专业评审资格的参考条件。此外专家最好能够熟悉招标投标的相关法规，有评标的工作经验，当然招投标知识对于年轻的、刚具备入库职称条件的专家是可以通过培训学习获得的，所以可不作为必要条件。

3.3.3 建立评标专家的定期培训制度

评标工作具有临时性和兼职性的特点，评标专家通常来自不同部门，从事不同职业，工作经验、业务水平参差不齐，而且专家平时因为忙于业务工作，很难全面掌握国家和地方有关招标投标的相关法律法规，这就需要全国评标专家库管理部门适时组织专家参加招标投标业务培训，通过学习，熟悉相关法规规定，学习相关案例的处理方式和原则，提高专家依法评审、公正评审的自觉性和主动性，增强对违法违规行为的洞察力，从而提高评标水平，确保评标质量。另外，随着社会发展，不断有旧法规的淘汰和新法规的产生，专家需要不断学习才能满足日益发展的评标工作的需要。专家库的建设也需要每年有新专家的加入。所以不论是从老专家还是新专家的角度考虑，建立定期培训制度或评标专家继续教育制度都是必要的。

3.3.4 实行评标专家库的动态管理

进入专家库的专家，申报材料反映的申报资格虽然都达到了入库要求，但其实际业务能力却很难在认定资格时考察，专家的责任心以及入库后是否能认真、公正、诚实、廉洁地履行职责，是否能称职地承担评标工作，这是专家库动态管理的范畴。在对专家的管理上，专家库管理部门需要建立评标专家个人评标工作档案，记录评标专家的个人基本信息情况、参加培训及考核情况、每年的评标次数、迟到和未出席评标活动的次数和原因、被投诉次数以及原因、调查处理结果等，作为动态管理的依据。专家因个人信息变化、工作变动等原因需要修改信息或变更评标专业等要能够及时在专家库管理系统上得以实现；对不称职的、具有违法违规行为的专家，要及时休眠或停止其评标资格等，建立在评标专家准入和退出机制。

3.3.5 慎重考虑专家库系统抽取终端的设置

建设全国专家库系统，网络抽取终端应该如何设置？什么样的部门才有资格设置抽取终端？各省市如何布局抽取终端才是科学合理的？这是建设综合评标专家库要重点考虑的内容之一。笔者本人认为，抽取终端的设置应兼顾方便使用和保证监管的原则。方便使用原则要求抽取终端设置不宜太少，否则会导致抽取成本的增加和不利于专家库的推广；保证监管原则要求抽取终端设置不宜太多，否则不利于监督，不能保证抽取的手续是否完备、所抽取的专业是否符合招标项目需求等。上述两种设置思路存在一定的矛盾性，需要科学筹划、慎重权衡。

3.3.6 重视应急补抽方案的功能设置

评标专家库系统的建设是为评标工作服务的，实际使用过程中，难免会发生专家临时因工作原因不能出席已经答应了的评标工作而需要请假的情况，或者专家忘了出席应该参加的评标，或者因突发事故而不能出席评标等情况，这时需要采取补抽措施替补专家。特别是评标开始时间已到，评标专家名单已解密，才发现个别专家因故不能参加或某些专家因回避原因需要替换，此时专家的补选有时效性和便于开展评标工作的现实性要求。上述多种情况下的补抽原则和方法都要在建库时得以考虑和重视，方法要具有可操作性。例如，对于异地抽取的应急补抽问题，可以采取以下措施加以解决：在建库时为专家建立地域标签，评标所在地的专家自动成为首选应急专家抽取范围；合理延长评标时间等。

3.3.7 需要考虑跨区域异地评标的费用控制

建立全国综合性评标专家库后，将会大量出现异地抽取评标的情况，这也是实现公正评标、规范招标投标的重要举措和发展趋势。由于跨区域评标，如果仍然采取纸质评标方式，专家必须到项目招标所在地参加评标，这就会发生因车旅费和住宿费的增加而导致评标费用增加的情况，同时，专家在路途上所花费的时间是否也算在评标时间内？专家费应按什么标准支付？不同区域单位劳动时间的收入水平不同，如何权衡因此而产生的隐性问题？这也是建设综合库时要一并考虑的因素。个人认为，电子评标是解决途径之一，出台评标专家费标准指导意见也是可选择的措施。

4. 结语

以上是笔者针对建立全国综合性评标专家库的一些思考和认识，谨供各位同仁商榷、探讨。《招标投标法实施条例》颁布后，全国综合性评标专家库建设将是我国招标投标领域的又一重要举措，希望通过各级政府以及业内人士的共同努力，早日促成全国综合性评标专家库的建成，使招标评标工作更加公平、公正、合理 、规范。