关于新形势下加强招标投标综合监管工作的再思考
2012-03-31
一、青海省招标投标综合监管工作的基本现状
对招标投标活动的监督管理，青海省按照国务院的职责分工意见，分别由有关行业行政主管部门负责。这一招标投标监督管理体制对招标投标活动的行政监督起到了一定的作用，但是仍存在部门分割、条块管理、政出多门、政策法规不统一等弊端，缺乏综合监督管理。为进一步创新招标投标监督管理机制，提高政府公共服务的水平，构筑从源头上预防和治理腐败的有效工作体系，建立规范有序的市场经济秩序，2010年8月，省委、省政府决定在原省工程建设成套局的基础上，组建成立了青海省招标投标监督管理局（挂青海省招标投标工作领导小组办公室牌子），使青海省在各行业监管体制、行业主管部门的职责分工不做新的调整的前提下，加强了统一管理和综合协调服务能力。
二、青海省招标投标综合监管工作的主要做法
省招标投标监督管理局成立以来，在省委省政府、省招标投标领导小组的统一领导下，紧紧围绕一个中心，实现两个转变；提高依法行政能力，推进四项建设，达到“五个”统一。主要做法是：
一是统一招投标监督管理制度。为有效解决青海省招标投标市场主体各方在执行政策不一致的问题，从制度上机制上铲除腐败滋生的土壤，在严格依法依规的前提下，制定了《青海省招标投标活动投诉处理办法》、《青海省招标代理机构统计报表制度》、《青海省综合评标专家库和评标专家管理办法》、《青海省招标信息发布暂行规定》等招标投标制度。其中《青海省招投标投诉举报处理办法》由省人民政府办公厅发布执行。这些制度的统一建立，对进一步规范青海省招标投标活动起到了较好的作用。
二是统一招标投标评标专家库。按照“门类齐全、覆盖面广、管理规范、资源共享”的原则，实现专家资源共享，打破部门行业垄断，建立了全省统一的跨行业、跨部门综合评标专家库。会同各行业主管部门认定了首批综合评标专家库的评标专家2122人，涵盖了13大门类737个专业，较好的解决州(地、市)、县专家资源匮乏等问题，基本满足了青海省招投标评标工作的需要。各行业主管部门根据实际需要设立的专家子库，与总库实行联网，对进入综合评标专家库的评标专家统一培训，培训合格后持证上岗，依法必须公开招标的项目，一律从省综合评标专家库抽取专家。评标专家的抽取系统将在已经建立的青海省招标投标网设立的综合管理端和网络抽取终端同时使用。
三是统一招标投标综合交易平台。通过对外省市就建立公共资源交易市场（招标投标综合交易市场）建设情况进行了学习考察和调研，并对青海省现有公共资源交易市场情况进行了调查，在此基础上形成了《关于加快建立青海省公共资源交易市场的调研报告》。《调研报告》分析了青海省当前公共资源交易市场的现状及存在的问题，并就如何借鉴外省区（市）的工作经验和做法，加快推进青海省公共资源交易市场建设等，提出了具体意见和建议，探索研究开发公共资源交易电子管理系统软件，建立在线交易平台、社会诚信信用平台，综合监督管理、电子监察平台等。研究开发与之配套的各种电子招投标工具软件和相应的技术标准，通过现代网络信息技术手段，逐步实现电子监察、社会监督于一体的全省乃至全国联网，资源共享的公共资源交易电子管理平台。
四是统一招标投标综合监督管理机构。青海省各有关行政主管部门都基本上有自己相应的招标投标管理机构，有的专门成立了招标投标管理办公室，形成了各有关部门上下对口的招标投标监督管理体系。但是这种分散分割的监管体系造成政出多门，各自为政，在调查摸底的基础上将逐步建立全省州地市上下统一的综合监管体系。
五是统一招标投标行业自律组织。成立了青海省招标投标行业协会。通过成立的青海省招标投标协会，对各招标代理机构等会员单位开展了诚信创优活动，依据《中国招标投标行业自律公约》，结合青海省实际制定了《青海省招标投标行业自律公约》，全省各招标、投标主体及代理机构和有关企事业单位共41家会员单位自觉签约了《自律公约》对营造公开透明、规范统一的招投标市场秩序打下了坚定的基础。
三、存在的主要问题
近年来，青海省招标投标领域和范围不断扩大，全社会依法招标的意识明显增强，公开、公平、公正的招投标市场秩序基本形成，特别是“五个统一”的建立，对改善投资环境、提高投资效益、优化资源配置、有效预防和治理腐败发挥了重要作用。但是青海省招标投标活动还存在一些突出问题，主要表现在：
一是青海省招标投标市场发育还不成熟。青海省招标代理机构总体发展是好的，但还存在行业垄断，部门分割，招标代理机构与主管部门有行政隶属关系或其他利益关系；还未实现脱钩改制，没有真正成为社会中介机构。有的招标代理机构市场诚信行为缺失，不能站在中间立场严格执行法律法规的有关规定。一些部门和地方违反《招标投标法》，实行行业垄断、地区封锁。许多违法违纪问题集中表现在招标投标环节，不少招标投标流于形式，表面上按程序公开进行，实际上“暗箱操作”。
二是青海省招标投标综合市场建设进展缓慢。青海省招标投标（公共资源）市场经过多年的发展，目前有了一定的基础和规模，但由于青海省经济不发达，发展相对滞后，现有的各类交易市场起步晚，在运行与管理等方面还存在着一些问题：如市场发育不完全，市场化程度较低，各地发展不平衡，制约因素多。另外机制不健全，操作不规范。由于市场控制不严，管理弱化，出现“应进未进”、“应采未采”、“应招未招”、“明招暗定”等情况，致使“领导意志、形式入场、假交易、假招拍挂”情形时有发生。
三是招标投标监督管理不到位。有关行业主管部门的监管人员对招投标活动行政监督存在走过场现象，监督流于形式，监管内容缺乏规范。有的行政主管部门对违法违规行为查处不力，存在监管缺位、错位和不到位的问题，一些行政主管部门利用领导干部职权和职务影响，干预和插手招标投标活动。有的监管工作人员学习不够，缺乏对招投标监管机制深入系统的研究，管理制度和办法陈旧，对违法违规行为不敢抓、不敢管，政治、业务素质亟待提高。
四、新形势下进一步加强招标投标综合监管工作的对策与思路
2011年3月25日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在国务院召开的第四次廉政工作会议明确提出了要着力解决招投标方面的突出问题。要严格禁止权力介入。政府机关干部、特别是领导干部及其家属和身边工作人员等不许以任何形式干预、操纵招投标活动。这要成为一条“高压线”，谁碰就依法处理谁。要加快建立健全统一规范的招投标有形市场。打破部门、地区、行业封锁和垄断，促进有序竞争，保证招投标公开、透明。要加强招投标的监督管理。重点是建立健全社会招投标和招标项目执行情况的监督机制。
2011年4月25日在天津召开的全国治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室主任座谈会要求严肃查处领导干部违反规定插手干预工程建设项目招投标的问题，认真开展借用资质投标和出借资质收取费用问题专项治理，坚决遏制招标投标环节违法违规问题易发多发的势头。作为全省招标投标综合监管机构，如何贯彻好国务院有关会议精神，切实做好招标投标监督管理工作，是摆在我们面前的一个重要课题，结合青海省实际，我们认为需要从以下几个方面开展工作：
（一）完善青海省招标投标各项法规制度。 首先要认真贯彻落实将于2012年2月1日开始实施的《招标投标法实施条例》，制定“青海省实施招标投标法实施条例办法”。进一步理顺和明确综合监管和行业监管的关系。招投标制度必须保持统一和协调。各地区、各部门要加快招投标规章和规范性文件的清理工作，修改或废止与《招标投标法》和《行政许可法》相抵触的规定。放开私人投资项目的招标，优化资源配置。对国有投资的工程项目招标投标要对照法定程序严格监督，管到位，管到具体，确保每个招标投标环节公开透明。对投标人进行投标资格后审，限制业主自由裁量权。逐步推行政府工程预选承包商制度。
（二）推进招标投标综合交易市场建设。整合利用好各类有形市场资源，加快建立统一规范的招标投标集中交易有形市场，为招标投标活动提供交易场所，为交易各方提供优质高效的专业化服务。逐步将青海省工程建设、政府采购、药品购销、产权交易、土地转让等统一纳入综合招标投标交易场所集中交易，做到“统一进场、行业监督、行政监察”。同时要加快电子招标投标步伐，降低招标投标社会成本，利用青海省招标投标网站发布招标信息、受理招标备案、下载招标文件、电子标书投标、随机抽取评标专家、电子评标。要建立好招标投标信用平台，定期公布违规的招标人和投标人黑名单，网上建立招标人、投标人信息反馈渠道等措施，将招投标活动纳入网络化管理，用电子高科技手段治理招标投标市场违法违规行为，以此消除现行招投标制度中因人为因素而造成的种种弊端。
（三）加强招标代理机构和评标专家的管理。随着投资体制的深入改革，市场化进程的加快，招标代理机构行为规范不规范与招标投标的公正性关系很大，要让招标代理机构为业主提供高质量高水平的技术咨询服务，而不是成为帮助业主投机取巧，谋取私利的帮手，进一步加强对招标代理机构的管理成为当前的一个重要课题，制定切实加强青海省招标代理机构管理的意见和措施，严格招标代理机构的资格认定工作，加快招标代理机构实行脱钩改制工作的进程，逐步放开招标代理市场，引导招标代理机构推向市场，做大做强。建立健全招标代理市场准入和退出制度。强化招标代理从业人员培训，提高其业务素质。
加强对评标专家和评标活动的管理和监督，保证招投标活动的客观公正。为切实保证评标专家独立、公正地履行职责，继续对青海省现有分散的专家库进行整合，完善青海省综合评标专家库，加强对评标专家的日常考核、评价和动态管理，严明评标纪律，对评标专家在评标活动中的违法违规行为，要严肃查处。
（四）完善招标投标市场诚信体系建设。在《招标投标违法行为记录公告暂行办法》和《关于进一步贯彻落实招标投标违法行为记录公告制度的通知》的基础上，对招标投标企业建立信用评价制度，建立全省统一的工程招标投标违法行为公告平台和信用档案，各地将工程招标投标违法行为记录按规定上传到平台上，并提供便捷的查询功能，使得违法企业一地受罚，处处受制，增加企业的违法成本，促进企业自律。要逐步建立统一的信用信息平台、统一的信用评价标准、统一的信用法规体系、统一的信用奖惩机制。
（五）建立招标投标市场检查联动机制。加强中标后的监督管理就是加强对中标人不履行中标义务的监管、对中标后的工程造价及施工合同监管、对中标后设计变更、附属设施和主体加层工程的监管、对中标企业及施工现场管理人员岗位跟踪监管、对工程质量和安全生产的跟踪监管、对中标项目资金管理情况监管、对工程竣工验收结算监管形成联动机制，联合检查，为加强工程招标投标中标后的监督管理，确保建设工程质量和安全落实做出努力。
（六）不断改进招标投标行政监督机制。各有关行政监督部门严格按照《招标投标法》和国务院以及青海省规定的职责分工，各司其职，密切配合，加强管理，改进招投标行政监督工作，处理好分工与合作的关系。加强对招标投标活动的监督检查。加大对串标、围标，转包、违法分包行为的查处力度，对将中标项目全部转让、分别转让，或者违法将中标项目的部分主体、关键性工作层层分包，以及挂靠有资质或高资质单位并以其名义投标，或者从其他单位租借资质证书等行为，有关行政监督部门必须依法给予罚款、没收违法所得、责令停业整顿等处罚，情节严重的， 由工商行政管理机关吊销其营业执照。各级行政监察部门应当加强对招投标执法活动的监督，严厉查处招投标活动中的腐败和不正之风。切实规范招投标行政监督部门的工作，加强招投标监督管理队伍建设，提高依法行政水平。
来源：中国招标投标 作者：张天生 胡九华 作者张天生，系青海省招标投标协会会长；胡九华系青海省招标投标协会秘书长
