经济转型背景下招标行业资质资格管理模式比较

摘要：招标行业资质资格管理是招投标行业健康有序发展的基础。建立高效的招标行业资质资格管理模式有利于建立公平的行业和市场准入制度，最终将有利于行业的规范健康发展。 2007 年我国招标采购专业技术人员职业水平评价制度的建立，标志着我国从最开始单一对招标代理机构实行资质管理，逐步过渡到 对招标采购从业人员进行资格管理。本文在中国经济体制改革的背景下，基于招标代理机构的性质和招标师制度的特 点，从委托代理、信号显示、竞争性、信用制度四个角度出发，对两种招标行业管理模式进行比较。

近 30 年来 , 我国招标投标事业发展迅猛， 2000 年《招标投标法》的颁布实施为我国招标投标制度奠定了法律基础，行业的资质资格管理随之不断发展。最初我国对招标代理机构实行资质管理，这在一定时间内催生了很多规模大、资质齐全的招标代理公司。近些年，在推行招标代理机构资质认证的同时，国家也开始重视对于招标采购从业人员的资格管理。相比于招标代理机构的资质管理，对人员的资格管理更加符合发展的趋势。

一、招标代理机构的资质管理及其理论依据

（一）招标代理机构的起源

新中国招标投标实践，起源于 20 世纪 80 年代初期。 1980 年，国务院在《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中首次提出可以试行招标投标。我国最初的招标投标活动，主要是利用世界银行贷款投资项目采购的招标投标业务。 1982 年成立的中国技术进出口总公司（中技国际招标公司的前身）是中国第一家招标代理机构。 2000 年《招标投标法》的颁布正式确立了招标代理机构的法律地位，招投标制度得到了全面推行。

（二）委托 — 代理关系的理论分析及在招标代理中的应用

根据《招标投标法》第十三条规定，招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。《招标投标法》中明确了招标人的权力、义务和责任，招标人委托招标代理机构，在招标代理权限范围内组织招标工作。招标代理机构是独立于政府和企业之外，不仅要接受招标人和投标人的监督，还要接受政府和社会的监督以及执业资质考核和职业道德的约束。

1.法学视角下的委托 — 代理关系

从法律角度讲，代理制度是民事法律上的一项重要制度 , 根据代理人究竟是以本人的名义还是他人的名义与第三人订立合同、代理行为的法律后果由谁直接承受为标准，把代理分为直接代理和间接代理。根据《民法通则》的相关规定，我国的委托代理属于直接代理。《合同法》第四百零二条规定： “ 受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人。由此可见，直接代理有两大法律特征：一是代理人必须以被代理人的名义进行代理活动，二是这种代理活动必须在合同授权范围内。另外，委托代理还具有如下特征：代理人由委托人自行选定；委托代理权由委托人授予。

2.经济学视角下的委托 — 代理关系

在经济学界，委托 — 代理关系是指根据契约，一个或多个行为主体指定雇用另一些行为主体为其提供服务，并根据提供服务的数量和质量支付相应的报酬。由于委托人和代理人双方都追求效用最大化，代理人不会总是根据委托人的利益采取行动，由此产生代理成本。经济学家詹森和麦克林将代理成本分为三部分 :(1) 委托人的监督费用。它是指委托人用于限制和监督代理人的行为而付出的费用。（ 2 ）代理人的担保费用，即约束成本。它是指代理人保证不再损害委托人行为的费用。（ 3 ）剩余损失，又叫机会成本。它是指委托人因代理人的决策而产生的价值损失。

3.委托招标中的双层委托 — 代理关系

委托招标，是指招标人委托招标代理机构，在招标代理权限范围内，以招标人的名义组织招标工作。其法律意义在于，招标代理机构的代理行为以双方约定的代理权限为限，招标人对招标代理机构的代理行为及其法律后果承担民事责任。委托招标属于委托代理的范畴，当招标人委托招标代理机构进行招标时 , 招标代理机构与招标人之间存在双层委托代理关系。第一层委托代理关系即招标人明确具体的采购预算和需求后，将采购权利授予服务性中介性质的招标代理机构，由其按照招标人对标的物数量、技术规格等方面的描述，履行各项具体采购事宜，招标人只对招标内容、款项支付和验收结算进行必要的监督。第二层委托代理关系即招标代理机构明确具体的采购计划后，通过职责分工将招标采购工作委托给采购人员，由其负责编制招标文件、发布采购信息公告、编制招标采购情况书面报告等。招标代理机构负责人只负责采购计划的拟订、采购项目的审批、款项支付的审批等。由于招标人、招标代理机构以及采购经办人员的利益不一致，使得每一级代理关系中都会产生委托代理成本。

（三）招标代理机构资质管理

现阶段我国招标代理机构主要分为三大类，分别由不同部门负责资质审查。

一是由建设部管理的工程类招标代理机构资质，分甲级、乙级和暂定资质。二是由财政部管理的政府采购代理机构资质，分甲级和乙级。三是由国家发展改革委管理的中央投资项目招标代理机构资质，分甲级和乙级、预备级。

二、招标师制度的建立

2007 年，人事部、国家发改委联合发布《招标采购专业技术人员职业水平评价暂行规定》和《招标师职业水平考试实施办法》，标志着我国招标采购专业技术人员职业水平评价制度正式建立。

2010 年 5 月，国家开始对招标师职业水平证书实行登记服务管理制度，建立了专门的中国招标师登记服务系统，为全国招标师提供网上注册登记、考试成绩查询、电子证书颁发、从业监督等一系列服务的平台。受发改委的委托，中国招标投标协会于 2011 年制定发布《招标师职业继续教育管理办法》，并制定了招标师继续教育课程体系。通过对招标师的继续教育以及动态管理，保证从业人员具备良好的业务水平和职业道德。

为落实《招标投标法》要求，进一步提高招标代理机构从业人员的职业素质，强化职业责任，规范职业行为，《招标投标法实施条例》第十二条明确规定，招标代理机构应当拥有一定数量的取得招标职业资格的专业人员。 2013 年 3 月，人力资源和社会保障部及国家发改委联合发布了《招标师职业资格制度暂行规定》，对依法从事招标工作的专业技术人员，实行准入类职业资格制度，纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划。这是提高我国招标师职业水平的重要保障，也是我国在资格认证上与国际接轨的体现。

三、 招标代理机构资质管理与招标师资格管理的特点分析

招标代理机构资质管理属于企业资质审批，而招标师资格管理属于个人职业资格管理。企业资质审批早于职业资格注册制度，形成于计划经济时代，体现了政府对行业和企业活动的直接干预，是政府行政职能介入社会微观经济活动的一种表现。

个人职业资格制度是政府对某些责任较大、社会通用性较强、关系公共利益的专业或工种实行的针对个人的市场准入控制。该制度打破了过去我国计划经济模式下高度集中、统一管理、统包统配、统一工资待遇的 “ 职称 ” 管理模式，是适应社会主义市场需要 , 政府依法进行准入控制的科学管理制度。

以下将从四个方面对招标代理机构资质管理和招标师个人资格管理的特点进行分析，力求能对招标行业资质资格管理提供一些思路。

（一）委托 — 代理问题

招标代理机构与招标人之间存在双层委托代理关系，第一层为招标人委托招标代理机构进行采购，第二层为招标代理机构将招标采购工作委托给具体的经办人员。在市场经济体制下，委托招标代理机构采购的委托代理成本相对较大。劳动关系的市场化和契约化是市场经济的两大特点。市场化主要表现为劳动者自主择业、用人单位自主用工，劳动关系双方双向选择，市场在劳动力配置中发挥基础性作用。契约化主要表现为劳动关系双方就工资、工时、劳动条件等问题进行谈判和磋商，契约明确双方权利和义务关系。由于市场经济环境下从业人员的流动性增强，从事招标代理工作的专职人员可以自由择业，从一个招标代理机构到另一机构任职，甚至转换职业。招标代理机构资质认证属于企业资质审批，更多的具有政府行政审批的特点。在市场经济体制下对招标代理机构资质进行管理，并不能保证符合资质要求的招标代理机构中的从业人员一定具备从事相应招标代理业务的专业技术水平。此外，由于劳动关系双方利益不一致以及劳动关系的契约化，招标代理机构与从业人员之间的委托代理问题主要通过契约中的激励约束机制解决，委托人的监督成本较高。招标代理机构资质管理只能降低招标人与招标代理机构之间第一层委托代理关系的代理成本，而由于较高的监督成本和 剩余损失的存在，第二层委托代理关系的代理成本较高。而在市场经济体制下对招标师资格进行管理，提高了招标从业人员自身素质和业务能力，降低了因从业人员决策而产生的剩余损失。因此，在市场经济体制下采取招标师资格管理的行业管理模式，委托代理成本较低。另外，通过招标师资格管理，将招标代理机构从业人员的声誉作为约束机制，提 高了招标代理机构采取道德风险行为被发现后需要付出的代价从而降低了道德风险行为发生的可能性，进而降低了代理成本。与招标代理机构资质管理相比，招标师资格管理更好地体现了责、权、利相一致的原则。它将责任主体落实到个人身上，在建立了完善的行业诚信体系和个人信誉机制的前提下，个人的不诚信行为将对其声誉造成严重 损害，增加其之后从事招标代理工作的成本。对于严重的违纪违法行为，个人职业资格的管理部门甚至可以取消证书登记，并由发证机构收回其执业证书。

（二）信号显示作用

信号显示理论有助于解决招标代理行业的委托 — 代理问题，降低代理成本。迈克尔 · 斯彭斯的信号发送理论认为：在劳动力市场上，雇主和雇员存在着信息不对称，雇员更了解自身生产力水平和素质，与雇主相比，存在着信息优势。作为信号的文凭或证书有助于减少雇主对雇员生产能力评价的不确定性，有助于改善劳动力市场上雇主与雇员的信息不对称状况，从而提高劳动力市场的运行效率。

信息优势的一方通过制造或显示市场信号使信息劣势的一方确信他们的能力或其产品的价值和质量。只有存在充分的信号成本差别时，信号显示才能成功。不同能力的人接受教育的成本不同，接受教育的成本与个人能力成反比。由于雇员面临报酬和就业机会等方面的巨大差别，能力较高的个人愿意支付相应成本，选择接受更高等的教育和考取相应证书，因此教育水平或证书可以作为社会成员生产率和素质的信号。因此，招标代理机构资质管理和招标师资格管理都能起到信号显示的作用，但两者相比，又存在着不同特点。

对于招标代理机构资质的认定，主要对招标代理机构的资金规模、财务状况、业绩等作出了要求。但招标代理行业属于咨询服务业，服务类产品不同于有形的工程和货物，具有无形性和差异性，提供服务类产品的专职人员技术水平直接决定着服务类产品的质量。由于从事具体招标代理业务人员的不同，具有相当财务能力、营业额和业绩的招标代理机构的专业技术水平不一定相同，提供的招标代理服务的质量也会具有差异性。因此，对招标代理机构资质的管理虽然能够作为机构资金规模、营业额、业绩等硬件条件的显示信号，却不能说明具体从事招标代理业务的专职人员的专业技术水平，进而也不能保证提供的服务的质量。相比于从业人员资格管理，机构资质管理的信号显示作用较弱。而招标师资格管理直接对从业人员资格进行管理，要求从业人员通过招标师职业考试认证，符合市场经济环境下对招标代理业务职业能力的要求，说明从业人员具备相应的专业技术水平，进而保证从业人员提供的招标代理服务质量。因此，招标师资格管理的信号显示作用更强。

（三）竞争性

招标代理机构资质管理发展时间较长，随着资质管理的推广，一些弊端也显现出来，由于行业准入门槛低，致使近几年出现了大批代理机构，招投标市场已渐渐达到饱和状态，在巨大的竞争压力下，挂靠或出借资质、压低代理收费标准、暗箱操作等不正当竞争行为涌现，为招投标行业的健康发展埋下了隐患。

而后起的个人资格管理在竞争性方面则表现出了一定的优势。在个人资格管理方面，设定了继续教育、业绩情况等作为能力考核指标，这可以促进招标师的自我提升以及招标师横向竞争。在个人资格认证之后，招标业务的责任主体更多为个人，赏罚机制更加具有针对性，责任权利义务明晰，这也为招标师自我约束、自我提升提供了动力。

（四）信用制度主体转变

从对企业资质的管理到对个人资格的管理，是我国信用制度经历的从计划经济到市场经济的变迁，也是社会发展的必然趋势。在新旧经济体制转变过程中，信用制度没有有效衔接，导致信用建设出现 “ 真空地带 ” ，使得经济活动无所适从，影响了信用制度的 “ 可信度 ” 与 “ 约束力 ” 。此时，招标代理机构资质认证就具有一定的必要性，因为政府部门代表公众利益进行市场准入和清出管理，具有公信力和制约力，有利于维护招投标市场的 “ 公开、公平、诚信、守法 ” 的经济秩序。

但是随着社会转型的深入，诚信体系不断趋于完善，资质管理的重点也向个人资格方面转移。信用制度规则作为制约、规范人们行为的一种约束机制，使人们能够对未来形成稳定的预期。信用主体在依据这一制度规则调整自己行为的同时 , 也能合理地预测他人的行为 , 这就大大减少了个人决策的不确定性 , 减少了人与人之间的交易成本。个人信用制度将成为社会诚信制度的核心 , 完善高效的个人信用制度是建立我国社会诚信体系的突破口。当今社会人员的流动性普遍增强，对个人资格的动态监管的可行性要高于对机构的资质监管，而且加强对个人资格管理也符合市场发展与国际化的趋势。

招标投标是经济活动的重要一环，其规范性和程序性提高了我国经济运行的效率。经过资质认证的招标代理机构以其专业性、规模性和规范性在我国招标投标实践中扮演了重要的角色。招标师资格认证是随着市场经济制度的成熟完善逐渐发展起来的，相比招标代理机构资质管理而言，在减少委托代理成本、体现信号显示作用、增强良性竞争和建立个人信用体系方面更具有优势，也更适应市场经济的发展。

（作者）

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来源：《招标采购管理》 作者： 赵勇 许雨婷 孟佳昕 单位：国际关系学院公共市场与政府采购研究所